Une confédération

La Suisse n’est pas un État centralisé tel que la France, le Japon, ou la Suède. Chaque entité géographique et politique qui constitue le territoire de la Suisse dispose d’une forte autonomie. Le pays est découpé en 26 cantons, disposant de leur propre constitution, de leurs propres lois, de leur propre parlement et de leur propre gouvernement. Les 2 500 communes à l’intérieur de ces cantons jouissent également d’une certaine autonomie (selon les cantons).

La démocratie suisse est un système mixte entre démocratie directe et démocratie représentative.

La Confédération ne dispose que des prérogatives que lui attribue la Constitution : affaires étrangères, armée, protection civile, formation professionnelle, gestion des écoles polytechniques fédérales, recherche et innovation, statistiques, le sport, la culture (uniquement nationale), cinéma, protection de l’environnement, aménagement du territoire (uniquement les principes), gestion de l’eau et des forêts, pêche et chasse, protection des animaux, travaux et ouvrages publics, circulation routière, infrastructures ferroviaires, trafic aérien, énergie nucléaire, transport d’énergie, télécommunications, économie, concurrence, protection des consommateurs, banques et assurances, politique monétaire, politique conjoncturelle, approvisionnement du pays, politique structurelle, agriculture, logement, travail, immigration, droit civil, droit pénal, budget. Ces attributions sont regroupées en départements (voir Conseil fédéral). En outre, même sur ces domaines d’activité, la coopération avec les cantons est obligatoire.

Au niveau fiscal, les cantons récupèrent un certain pourcentage de l’impôt (17%) qu’ils recouvrent pour le compte de la Confédération.

Le service militaire est obligatoire pour les hommes, et les femmes peuvent y participer sur la base du volontariat.

Pouvoirs Législatifs

L’Assemblée fédérale

Les deux chambres de l’Assemblée fédérale disposent exactement des mêmes droits. Pour certaines décisions (les élections notamment), elles se réunissent en assemblée plénière.

Ne peuvent être élus à l’Assemblée fédérale : les juges, les commandants de l’armée, et les fonctionnaires fédéraux.

La chambre basse : le Conseil National (200 conseillers nationaux)

Les 200 conseillers sont élus tous les 4 ans par circonscription électorale selon leur population. Dans les 6 demi-cantons qui n’ont qu’un siège de député à pourvoir, les députés sont élus au scrutin majoritaire à un tour.

Dans les 20 autres cantons, les conseillers sont élus au scrutin proportionnel plurinominal à liste ouverte. En pratique, les électeurs de chaque circonscription votent pour une liste de candidats de leur choix (équivalente au nombre de sièges à pourvoir dans la circonscription).

La chambre haute : le Conseil des États (46 conseillers aux États)

Chaque canton dispose de 2 conseillers qui le représente, sauf les 6 demi-cantons qui ne disposent que de 1 conseiller.

Les cantons déterminent librement les conditions dans lesquelles les conseillers sont élus.

Les Commissions de l’Assemblée fédérale

Commissions	Membres du Conseil national	Membres du Conseil des États
Finances	25	13
Gestion	25	13
Politique Extérieure	25	13
Science, éducation et culture	25	13
Sécurité sociale et santé publique	25	13
Environnement, aménagement du territoire et énergie	25	13
Politique de sécurité	25	13
Transports et télécommunications	25	13
Économie et redevances	25	13
Institutions politiques	25	13
Affaires juridiques	25	13
Immunité	18
Programme de la législature en cours	25	13

D’autres commissions et délégations spécifiques sont constituées, notamment afin de gérer les relations avec les parlements des pays voisins et de l’Union Européenne.

En outre, des commission d’enquête parlementaire temporaires peuvent être constituées pour étudier des sujets particuliers.

Les sièges des commissions sont attribués aux Groupes parlementaires, autrement appelées Fractions, qui rassemblent les députés des deux chambres selon leurs orientations politiques. Ainsi, un député qui ne ferait partie d’aucun groupe parlementaire n’aurait aucune chance de siéger en commission.

Processus législatif

Les députés de l’Assemblée fédérale peuvent contribuer à l’initiative législative de trois manières différentes :

Initiative parlementaire : tout député suisse (Conseil national, Conseil des États, et Parlements cantonaux) peut déposer un projet de loi auprès de l’Assemblée fédérale. Toutefois, il ne peut s’agir d’un projet qui est déjà à l’étude de l’Assemblée. Le projet peut être écrit en termes spécifiques ou généraux, le cas échéant la commission qui en aura la charge pourra développer le projet de loi. Dans les faits, la procédure est surtout utilisée pour modifier ou créer des lois simples. Environ 100 initiatives par an.

La motion est une demande de l’Assemblée fédérale formulée auprès du Conseil fédéral pour que celui-ci élabore et lui soumette un projet de loi ou prenne une mesure particulière. Comme les lois, la motion est examinée par les commissions puis votée par les deux chambres. Environ 400 motions par an.

Le postulat est une motion dont les termes sont moins précis et plus souples pour le Conseil fédéral : celui-ci est libre d’examiner l’opportunité du postulat et de présenter ou non un projet de loi ou une mesure. En outre, la procédure est simplifiée et ne nécessite le vote que d’une seule chambre. Environ 200 postulats par an.

Dans la majorité des cas, l’initiative législative relève du Conseil fédéral qui soumet directement ses projets à l’Assemblée fédérale. Le processus législatif classique est alors le suivant :

1. L’administration fédérale prépare un avant-projet en concertation avec des experts et des fonctionnaires.
2. Cet avant-projet est transmis à une commission de représentants de groupe d’intérêts, de partis, et d’autorités publiques qui rédigent un projet de loi.
3. Le Conseil fédéral lance une procédure de consultation autour de ce projet afin de récolter l’avis et les commentaires des partis, des cantons, et des milieux intéressés.
4. L’administration fédérale rédige à nouveau le projet en s’inspirant de la concertation précédente, puis, celui-ci est présenté à l’Assemblée fédérale par le Conseil fédéral.
5. Les présidents des deux chambres déterminent quelle chambre sera prioritaire sur l’examen de ce projet.
6. La commission compétente de la chambre prioritaire examine le projet et émet des recommandations de vote.
7. La chambre prioritaire décide d’entrer ou non en matière sur le projet.
8. Si la chambre prioritaire se saisit du projet, elle l’examine article par article et propose une version éventuellement amendée qu’elle soumet au vote.
9. Si le projet est accepté par la chambre prioritaire, il est transmis à l’autre chambre qui peut, de la même manière l’amender et le passer au vote pour transmission à l’autre chambre.
10. La navette s’interrompt lorsqu’une chambre adopte sans amendement le projet de l’autre chambre, ou lorsque deux aller-retours ont eu lieu. Le cas échéant une procédure de conciliation cherche à établir un compromis qui, s’il n’est pas atteint, provoque l’abandon du projet.
11. Si le projet est accepté par les deux chambres, une période référendaire de 100 jours commencent à courir, à l’intérieur de laquelle tout citoyen peut lancer un référendum facultatif. Le référendum n’est valable que si la demande est appuyée par au moins 50 000 signatures. Le cas échéant, le projet de loi est soumis au référendum du peuple qui statue sur sa publication ou son abandon. Si aucun référendum n’est lancé, le projet est publié au bout de 100 jours.

Les Parlements cantonaux

Chacun des 26 cantons dispose d’un parlement dont les membres sont élus selon les modalités propres à chaque canton, tant qu’ils sont élus par le peuple. Au total, les parlements cantonaux regroupent environ 2 600 députés suisses.

Les Parlements cantonaux votent les lois cantonales qui, par définition, sont celles qui ne sont pas de l’attribution de la Confédération.

Les citoyens : droits populaires

Référendum obligatoire

Le référendum obligatoire concerne toute modification de la Constitution, ainsi que d’autres décisions de portée fédérale (adhésion à une organisation internationale). Ce référendum est adopté à la double majorité des citoyens suisses et des cantons.

Référendum facultatif

Le référendum facultatif intervient dans le processus législatif tel que décrit ci-avant, à l’étape 11. Le référendum peut être déclenché par 50 000 citoyens ou 8 cantons (via leur parlement) ; le cas échéant, le projet de loi est soumis à la votation du peuple avant d’entrer en vigueur.

L’initiative populaire

Tout citoyen peut proposer une modification de la Constitution. Il a 18 mois pour réunir 100 000 signatures, suite à quoi le projet de révision constitutionnelle est transmis à l’Assemblée fédérale et le Conseil fédéral qui vérifient l’adéquation du texte avec les principes constitutionnels et les accords internationaux. Une fois cet examen achevé, le projet passe en votation devant l’ensemble des citoyens. En pratique, le Conseil fédéral initie, en parallèle, un contre-projet de révision constitutionnelle qui sera voté en même temps que l’initiative populaire. La double majorité des citoyens et des cantons est requise.

Référendums cantonaux

Certains cantons prévoient le recours au référendum pour traiter des sujets supplémentaires de niveau cantonal :

• Initiative populaire législative : les citoyens peuvent proposer l’adoption d’une nouvelle loi
• Référendum financier : certaines lignes budgétaires doivent nécessairement être approuvées par voie de référendum
• Référendum législatif : les lois adoptées par le parlement cantonal doivent être approuvées par voie de référendum

Pétitions

Le droit de pétition est prévu dans la Constitution, et les pétitions adressées au Conseil fédéral obtiennent généralement une réponse.

Statistiques

Période	Référendums obligatoires	Référendums facultatifs	Initiatives populaires	Contre projet
1848 – 1910	32	30	8	0
1911 – 1930	17	8	16	2
1931 – 1950	14	16	13	1
1951 – 1970	34	19	16	2
1971 – 1990	64	30	51	8
1991 – 2000	35	36	34	1
2001 – 2010	16	28	36	2
1848 – 2010	212	167	174	16
Taux d’acceptation	74,5%	55.7%	9,5%	37,5%

Pouvoirs Exécutifs

Le Conseil fédéral

Le Conseil fédéral est composé de 7 membres élus pour 4 ans par l’Assemblée fédérale. Le pouvoir est exercé sous forme directoriale (ou collégiale), c’est-à-dire que les décisions sont prises par consensus des 7 membres, et que les décisions du Conseil sont portées par chacun de ses membres en dépit de ses positions et opinions personnelles.

Un Président de la Confédération est élu pour 1 an par l’Assemblée fédérale parmi les membres du Conseil. Il a une fonction de représentation de la Confédération, mais ne dispose pas de pouvoir spécifique vis-à-vis de ses pairs du Conseil.

Chacun des 7 membres préside un département (ministère) de l’administration fédérale :

• Les Affaires Étrangères
• L’Intérieur
• La Justice et police
• La Défense, la Protection de la population et les Sports
• Les Finances
• L’Économie
• L’Environnement, les Transports, l’Énergie et la Communication

La Chancellerie fédérale

La Chancellerie fédérale est un organe administratif qui assiste le Conseil fédéral dans sa direction des affaires gouvernementales. Elle est dirigée par un Chancelier de la Confédération élu par l’Assemblée Fédérale et compte environ 270 fonctionnaires répartis dans les secteurs suivants :

• Secteur du chancelier (droits politiques : arbitrage du pouvoir entre la Confédération, les Cantons, et les Communes)
• Secteur communication et stratégie
• Secteur du Conseil fédéral
• Secteur des services internes

En outre, c’est la Chancellerie fédérale qui est le garant des diverses procédures de référendum facultatifs et d’initiative populaire.

L’Armée suisse

Le Général de l’Armée Suisse est élu par l’Assemblée fédérale.

Gouvernement cantonal

Les cantons sont administrés par un gouvernement cantonal qui comporte de 5 à 7 membres. Comme au niveau fédéral, il s’agit d’un régime directorial : le collège des membres du gouvernement prennent les décisions à la majorité et en défendent la position, quelle que soit leur opinion personnelle.

Contrairement au Conseil fédéral, le gouvernement cantonal est élu directement par les citoyens de chaque canton, de même que son Président.

Pouvoirs Judiciaires

Le Tribunal fédéral

Les Cours

La Cour Plénière est l’autorité judiciaire de dernière instance pour toutes les juridictions (civile, pénale, et administrative).

Elle est composée de 38 juges ordinaires et 19 suppléants, tous élus par l’Assemblée Fédérale pour une durée de 6 ans, ainsi qu’un Président et Vice-Président élus parmi les juges pour une durée de 2 ans. La réélection est possible sans limite et est quasiment systématique.

Chaque juge ordinaire est affecté à l’une des 7 Cours du Tribunal Fédéral (2 de droit public, 2 de droit civil, 1 de droit pénal, et 2 de droit social). Les présidents de Cour sont élus par la Cour Plénière et sont réunis dans l’institution de la Conférence des présidents qui est chargée d’uniformiser les décisions judiciaires prises par les différentes Cours.

En théorie, tout citoyen suisse majeur et de moins de 68 ans peut être élu en tant que juge ordinaire, toutefois l’Assemblée Fédérale a pour usage de respecter certains critères supplémentaires : équilibre des partis politiques (réplication de la répartition de l’Assemblée Fédérale) et équilibre des langues. Cela a notamment pour conséquence l’impossibilité pour des juges non politisés d’être élus à cette charge.

Administration

Composée du Président, du Vice-Président et de trois juges élus par la Cour Plénière, la Commission administrative assure l’administration du Tribunal Fédéral et adopte le budget et les comptes à transmettre à l’Assemblée Fédérale pour approbation. Le Tribunal Fédéral est donc pleinement indépendant vis-à-vis du pouvoir exécutif.

Le Secrétariat général met en œuvre les décisions de la Commission administrative, il est présidé par un Secrétaire général (élu par la Cour Plénière) et emploie environ 300 fonctionnaires.

Instances cantonales

Les tribunaux de première instance et les cours suprêmes sont administrées au niveau cantonal selon des modalités propres à chaque canton.

Conclusions

• Le pouvoir est scindé verticalement entre trois niveaux d’autonomie : la Confédération, les Cantons, et les Communes. La marge de manœuvre de la Confédération est donc limitée, d’autant qu’elle n’a elle-même pas les moyens d’appliquer sa politique, ce sont les cantons qui l’exécutent. Cette situation nécessite un haut degré de concertation entre la Confédération et les Cantons.
• La séparation des pouvoirs est à un stade avancé dans le système suisse, mais les partis politiques disposent d’un poids considérable dans chaque institution, il s’agit même du critère principal de sélection des candidats lors de l’élection des membres du Conseil fédéral ou des juges des Tribunaux fédéraux.
• Les citoyens disposent de nombreux instruments de démocratie directe pour contrôler les lois et la Constitution, ce qui explique le fort engouement de ces citoyens pour leur système politique (approbation de l’ordre de 80%).
• Les référendums sont déclenchés par les citoyens et non par le gouvernement, qui doit en subir l’agenda et s’y adapter en proposant des contre-projets. Cela diffère radicalement du système français par exemple, où le référendum est de l’initiative des autorités de l’État et de ses représentants (certains auteurs parlent de « plébiscite » plutôt que de référendum).
• La collégialité de l’exécutif couplée avec la crainte du référendum facultatif créent un contexte où le consensus est sans cesse recherché : entre les départements fédéraux, entre la Confédération et les cantons, entre les partis politiques, entre l’exécutif et le législatif, entre l’État et les citoyens. Les décisions sont donc longues à prendre dans ce système, mais elles contentent une majorité des parties prenantes.

Sources

Démocratie, le laboratoire Suisse – Antoine Bevort

Constitution de la Confédération Suisse de 1999

https://www.ch.ch/fr/democratie/

https://www.parlament.ch/fr