Genèse du système sous la dynastie Ming

Le tirage au sort est apparu dans la bureaucratie chinoise des Ming en 1594 grâce à Sun Peiyang, à la tête du Ministère de la Fonction publique. À ce titre, il s’occupait des sélections générales des magistrats de province. Las de se faire flatter par des candidats influents et fortunés qui souhaitaient obtenir les meilleurs postes, il institua une procédure de tirage au sort afin d’accroître l’impartialité de la démarche. Pour éviter les fraudes, le candidat était invité à tirer lui-même au sort un jeton en bambou à l’intérieur d’une urne, sur lequel était inscrit la localité et la fonction du poste attribué. Un magistrat ainsi nommé ne pouvait se défausser de ses fonctions, sous peine de se mettre hors la loi. Suite à plusieurs difficultés d’application, le tirage au sort fut régionalisé pour éviter qu’un fonctionnaire du Nord de la Chine se retrouve en poste dans le Sud et inversement. Les postes attribués par tirage au sort concernaient exclusivement les magistrats locaux de chaque province de l’Empire, mais pas les fonctionnaires du pouvoir central.

Le tirage au sort se pratiquait déjà sous les Yuan pour nommer certains fonctionnaires locaux, il aurait aussi été utilisé au début de la période Ming pour attribuer les premiers postes. La procédure, différente, consistait à attraper des boulettes de papiers avec des baguettes sur lesquels étaient inscrits les noms des candidats. D’autres pratiques institutionnelles marginales existaient dans la bureaucratie Ming : la répartition des étudiants de l’Université impériale dans leur lieu de stage, et le tirage au sort public des commis d’administration de chaque ministère.

Critiques sous les Ming

Perte d’efficacité ; l’adoption de ce système souleva de nombreuses critiques chez les intellectuels de l’époque et entraîna une opposition entre les concepts d’Impartialité (tirer au sort pour éviter la corruption), et d’Efficacité (trouver la personne adéquate pour le poste adéquat). En effet, en tirant les candidats au sort, il n’était plus possible de les répartir selon leurs compétences dans les nombreux postes à pourvoir de chaque province.

Fraude et corruption ; plusieurs récits indiquent que la procédure de tirage au sort a très rapidement été l’objet de trucages de la part des fonctionnaires du Ministère de la Fonction Publique qui fabriquaient les jetons qu’on tirait au sort de telle manière que les postes les plus prestigieux puissent être reconnaissables par les initiés (différenciés par leur taille). On pouvait même laisser recommencer plusieurs fois le tirage à un tel candidat favorisé s’il tirait un « mauvais » jeton. Cette pratique avait notamment cours afin de distinguer les rangs académiques des candidats (les Docteurs en premier, puis les Lauréats, et enfin les Élèves présentés).

Régionalisation et perte de transparence ; les magistrats, répartis aléatoirement sur le vaste territoire de l’Empire, se retrouvaient souvent confrontés à des populations dont ils ne partageaient ni la langue ni la culture et dont ils ne connaissaient pas les problématiques. Ce faisant, il arrivait que les magistrats éprouvent de grandes difficultés à accomplir leur mission et deviennent l’instrument des « petits fonctionnaires » locaux. En outre, certains magistrats étaient affectés si loin de leur province natale qu’ils devaient s’endetter pour voyager. Lorsque le système se réforma autour de cette problématique en séparant les régions entre le Nord-Est, le Nord-Ouest, le Sud-Est, et le Sud-Ouest, la procédure perdit fortement en transparence, car la régionalisation imposait de tenir compte de nouveaux paradigmes : certaines régions produisaient peu de candidats et demandaient beaucoup de poste, et inversement, nécessitant de réaliser des mutations entre les régions. Certains candidats pouvaient ainsi échapper au sort d’une province frontalière pauvre et se faire muter dans une riche localité marchande de la côte. La multiplication des règles et leur opacité conduisirent à jeter de nouveaux soupçons de corruption sur la procédure.

Mesure de circonstance ; le contexte politique de l’époque était extrêmement violent, tant et si bien que cette réforme de nomination des magistrats pourrait n’avoir été qu’un instrument de Sun Peiyang lui permettant de porter un coup à ses adversaires politiques (qui comptaient sur l’ancien système pour nommer certains de leurs pairs à des postes clef), sans qu’il n’y ait de véritable volonté philosophique ou culturelle d’institutionnaliser le tirage au sort. On parle d’une mesure de circonstance typique d’un âge de décadence.

Au cours de la période Ming, le système du tirage au sort fut interrompu ou suspendu plusieurs fois, mais il fut toujours réinstauré à l’issue de ces périodes suspectes. La procédure a même été étendue à d’autres domaines : transferts et promotions de fonctionnaires, nomination des fonctionnaires d’éducation, ou nomination de certains officiers dans l’Armée.

Poursuite du système sous la dynastie Qing

Lorsqu’elle est arrivée au pouvoir, la dynastie mandchoue (culture étrangère aux chinois) des Qing a introduit un certain nombre de réformes radicales à la procédure de nomination des magistrats :

Catégorisation ; préalablement à la nomination, les candidats faisaient l’objet d’une évaluation sur des critères d’apparence, d’expression, et de rédaction de jugements. On les répartissait en trois catégories suivant leurs aptitudes. Les provinces étaient pareillement classées en trois catégories selon leur importance. Ainsi, les meilleurs candidats, ceux de première catégorie, se voyaient tirer au sort pour les postes des meilleures provinces, et ainsi de suite jusqu’à la troisième catégorie.

Contrôle a posteriori ; une fois le magistrat nommé, il pouvait faire l’objet d’une vérification durant laquelle on évaluait ses aptitudes et on lui demandait de rédiger ses motivations à l’intention de l’Empereur. Il pouvait en résulter une rétrogradation en cas de mauvaise prestation ; on critiqua aussi cette procédure car les vérifications n’étaient pas toujours réalisées sérieusement et certains candidats pouvaient se voir injustement rétrogradés.

Favoritisme impérial ; l’Empereur disposait du droit, pour tout poste, d’imposer son candidat favori à un candidat tiré au sort.

Publicité ; la procédure de tirage au sort se déroulait systématiquement en public avec l’ensemble des candidats présents, devant la Porte de la Paix Céleste (Tian’an men).

Extension de la base ; le tirage au sort, initialement dédié à la nomination des magistrats provinciaux, fut étendue aux fonctionnaires des 9 Ministères métropolitains (pour les rangs moyens et inférieurs). Les autres postes supérieurs (ministre, vice-ministre, et chef d’administration provinciale) étaient directement nommés par l’Empereur. La procédure fut également utilisée au sein de l’Armée pour tirer au sort les vice-généraux, colonels, commandants, et capitaines.

Contrôle de la procédure ; la procédure fut sécurisée par plusieurs aspects afin de faire tomber les critiques qu’il soulevait sous la dynastie Ming. Tout d’abord, elle n’était plus dévolue à des fonctionnaires professionnels du Ministère de la Fonction Publique mais à des fonctionnaires de rang supérieur, dont au moins un chinois et un mandchou (afin qu’ils puissent se contrôler mutuellement). Par la suite, furent également ajoutés deux censeurs (un chinois et un mandchou) afin de contrôler le bon déroulement de la procédure. Cet ajout au système Ming permit de faire taire une grande majorité des critiques qui attaquaient la légitimité des nominations.

Proportion fixe ; les candidats étaient soit de jeunes diplômés (Docteurs, Lauréat, ou Élève présenté), soit des « petits fonctionnaires » qui avaient l’ambition d’être promus au rang de magistrat. Le système Qing assurait une proportion fixe de 8 nouvelles nomination de diplômé pour 2 promotions de « petit fonctionnaire ». Cela permettait notamment de faire émerger des talents du peuple qui n’avaient pas suivi le cursus académique classique.

Critiques sous les Qing

Éternelle corruption ; en dépit des brillantes réformes Qing, plusieurs sources indiquent que les trucages ne sont pas complètement évincés des usages, et que les candidats fortunés peuvent toujours se voir attribuer le poste qu’ils convoitent ; ces pratiques sont cependant sévèrement punies si elles sont découvertes.

Débat sur le pouvoir provincial ; comme toujours, l’opposition entre impartialité et efficacité est régulièrement mise en avant dans les discussions des intellectuels de l’époque. Notamment en ce qui concerne l’affectation des fonctionnaires aux différents postes à pourvoir à l’intérieur d’une province gérée par un gouverneur. Les deux points de vue sont les suivants :

Le système a lentement glissé vers la solution de l’efficacité, concédant un pouvoir important aux gouverneurs locaux pour muter les magistrats aux postes les plus prestigieux. Ces « postes prioritaires », dont la nomination incombait entièrement au gouverneur, recouvraient les fonctions les plus stratégiques, et représentaient un quart du total des postes de magistrats au XVIIIe siècle.

Déclin ; au XIXe siècle, le pouvoir central s’était tellement effrité que les magistrats tirés au sort n’étaient plus affectés à une localité ou à un poste particulier, mais à une province, confié aux soins d’un gouverneur qui se chargeait d’affecter ou non le magistrat à un poste de son administration. La pratique s’accompagna d’un hausse progressive de la corruption, puisque, dès qu’un poste se libérait, tous les magistrats non encore affectés avaient intérêt à flatter le gouverneur et à lui offrir des cadeaux afin d’obtenir ledit poste.

Conclusions

• La difficulté de garantir l’impartialité de la procédure de tirage au sort des Ming (trucage des jetons, corruption des fonctionnaires qui préparent la procédure) a été un grand frein à son acceptation et à sa normalisation. Avec des outils de contrôle plus modernes, le résultat en aurait été différent.
• L’exemple chinois montre que la transparence de la procédure de tirage au sort est un facteur clef de succès. La procédure doit pouvoir être observable et compréhensible par tous, au risque sinon de faire peser sur elle une présomption de trucage, ce qui fut le cas à la fin des Ming.
• Au final, une fois le principe de catégorisation des Qing appliqué, garantissant que les candidats les plus brillants se voient attribuer les provinces les plus importantes, le tirage au sort ne contrevient pas au système méritocratique traditionnel de la bureaucratie chinoise, les concepts d’Efficacité et d’Impartialité sont réconciliés.

Source :

La nomination des fonctionnaires par tirage au sort en Chine à la fin de la période impériale (1594-1911) – Pierre-Étienne WILL