La très grande majorité des assemblées citoyennes sont composées exclusivement de citoyens tirés au sort, par exemple 150 pour la Convention citoyenne pour le climat. Clodagh Harris, David Farrell et Jane Suiter, les auteurs de l’article, s’intéressent au cas beaucoup plus rare des assemblées hybrides qui comptent à la fois des membres tirés au sort et des représentants élus.
Il ne s’agit ici que des assemblées citoyennes dont la mission consiste à émettre des recommandations. Pour une analyse des modèles de parlements hybrides, dotés d’un réel pouvoir législatif, voir l’article de Guerrero.
Les cas concrets
Irlande
Le cas le plus emblématique d’assemblée hybride est probablement l’assemblée irlandaise qui s’est penchée entre 2012 et 2014 sur plusieurs questions constitutionnelles, notamment le mariage pour tous, la plus sensible et célèbre d’entre elles.
Sur les 100 membres de l’assemblée, 66 étaient tirés au sort et 33 étaient issus du Parlement, chaque parti étant représenté à proportion de ses sièges. Un dernier siège était attribué à une personnalité indépendante.
En dehors de l’ordre du jour imposé, l’assemblée avait le droit d’ajouter quelques sujets de son cru, ce qu’elle a fait (un sujet sur la réforme parlementaire et un autre sur les droits culturels, économiques et sociaux).
Les recommandations de l’assemblée sur chacun de ces sujets ont été votées à la majorité simple, puis transmises au parlement irlandais. Sur 38 recommandations transmises, 8 ont été rejetées officiellement par le gouvernement, le reste a été accepté et, parmi celles-ci, 18 ont fait ou doivent encore faire l’objet de referendum. L’impact le plus significatif de l’assemblée est l’adoption du mariage pour tous en 2015. Cette première expérimentation a été suivie de nombreuses autres assemblées citoyennes en Irlande, certaines hybrides, d’autres composées à 100 % de citoyens tirés au sort.
Finlande
Traditionnellement, les assemblées hybrides finlandaises se déroulent au niveau municipal. Les auteurs s’intéressent particulièrement au cas de l’assemblée de Turku (ville de 200 000 habitants) qui a été organisée en 2022.
Sur les 193 participants, 171 étaient tirés au sort et 21 faisaient partie du conseil municipal. Ils devaient délibérer en petits groupes sur l’amélioration de la circulation dans la ville. En raison du COVID-19, les discussions se sont déroulées en ligne. Les recommandations ont été transmises au maire à la fin du processus.
Belgique
Le parlement régional de Bruxelles et le parlement francophone de Bruxelles ont adopté des commissions mixtes délibératives à compter de 2019. Ces commissions, institutionnalisées, comportent un ratio de trois citoyens tirés au sort pour un député élu.
Le rôle des commissions consiste essentiellement à recevoir les pétitions citoyennes à destination du Parlement qui dépassent le seuil de 1 000 signatures. Les membres délibèrent sur les différentes propositions, puis votent à bulletin secret (sauf les élus dont le vote est connu) à la majorité simple. En cas d’approbation, la proposition est transmise à la commission parlementaire correspondante afin de poursuivre la procédure législative classique.
Royaume-Uni
En 2015, le projet académique « UK’s democracy matters » a testé deux modèles d’assemblée citoyenne (l’une hybride, l’autre « pure ») dans les villes de Sheffield et Southampton. L’assemblée pure comprenait 32 citoyens tirés au sort et l’assemblée hybride 23 citoyens tirés au sort et 6 élus locaux.
Ces assemblées ont délibéré sur le futur de la démocratie locale au cours de deux week-ends.
Points communs et différences
Ces différents cas pratiques montrent des similitudes. Premièrement, le mode de sélection des citoyens est toujours le tirage au sort et, deuxièmement, les citoyens sont en supériorité numérique par rapport aux élus. Les processus délibératifs sont aussi globalement les mêmes, avec une période de formation, de délibération et de décision.
En revanche, toutes ces assemblées ne sont pas dotées des mêmes pouvoirs, certaines peuvent définir leur ordre du jour au moins partiellement, alors que d’autres en sont privées. La plupart est ad hoc (c’est-à-dire que l’assemblée est organisée pour traiter un seul sujet, puis est dissoute), tandis que d’autres sont institutionnalisées.
Les enjeux des assemblées hybrides
Les assemblées hybrides ont pour vocation de créer des liens et des partages d’expériences entre les citoyens d’une part et les élus d’autre part. Mais ces liens ne doivent pas être trop resserrés, au risque de voir les élus dominer la délibération, ou au contraire trop lâches, et n’avoir aucun effet bénéfique.
Se pose inévitablement la question du poids qu’il faut accorder tantôt à la parole des citoyens, tantôt à celle des élus, sachant que ces derniers jouent souvent un rôle dans l’organisation même du processus (ils font partie de l’instance à qui les recommandations vont être adressées). De ce fait, les citoyens peuvent se percevoir comme moins légitimes. Les commissions bruxelloises traitent ce problème en « protégeant » les citoyens grâce au vote anonyme.
Se pose aussi la question de la manière dont les élus sont nommés afin de respecter, ou non, l’équilibre des partis politiques au sein du Parlement.
Les assemblées hybrides soulèvent une autre problématique de taille : l’asymétrie d’expérience politique des élus d’une part et des citoyens tirés au sort d’autre part. Confiants et habitués à discourir, les élus risquent de dominer les discussions en faisant usage d’arguments d’autorité et d’effacer le rôle des citoyens.
En pratique, cette domination se manifeste parfois (elle a été mise en évidence dans le cas du Royaume-Uni), mais elle n’est pas systématique. Elle n’a par exemple pas été observée dans l’assemblée de Turku. Ailleurs, la qualité de délibération a été évaluée supérieure dans des assemblées hybrides par rapport à des assemblées « pures ».
Cela s’explique du fait que les assemblées ont anticipé ces risques dès leur conception, soit en incluant une proportion plus élevée de citoyens tirés au sort que d’élus, soit en laissant le reste des citoyens définir l’ordre du jour (via des pétitions, par exemple). D’autres mesures peuvent être envisagées : rendre les délibérations publiques pour limiter les tentatives de domination des élus, davantage de facilitation des échanges par des professionnels pour assurer une juste distribution du temps de parole, des interventions d’experts indépendants, etc.
Dans le cas des assemblées irlandaises, il a été mis en évidence que la présence des élus était globalement positive, en revanche, le fait qu’ils délibèrent et soient détenteurs d’un droit de vote sur les sujets qui les concernent directement (réformes du parlement) est problématique pour des raisons évidentes de conflit d’intérêts.
Au-delà de ces différents risques, il faut justement souligner les bénéfices liés à la présence des élus : ceux-ci ont souvent un rôle de premier plan dans la médiatisation des sujets de l’assemblée. La participation des élus suscite l’intérêt du grand public, ce qui fait souvent défaut aux assemblées purement citoyennes. Ensuite, les élus agissent comme un lien de confiance entre l’assemblée et les institutions politiques : les recommandations sont plus facilement acceptées par le Parlement si des élus ont pris part au processus délibératif. Enfin, les citoyens qui participent à l’assemblée en ressortent avec une vision plus positive du monde politique, car ils ont rencontré ses acteurs de près et se sont même sentis contributeurs, à leurs côtés, de la décision publique.
Conclusion
Les assemblées citoyennes hybrides, bien qu’elles recèlent davantage de risques que les assemblées classiques composées uniquement de citoyens tirés au sort, sont aussi dotées d’un plus fort potentiel : réconcilier les citoyens avec la politique, aboutir à une délibération de meilleure qualité, et accroître les liens entre institutions traditionnelles et processus délibératifs.