Les avantages de l’institutionnalisation

1. Permettre aux pouvoirs publics de prendre des décisions « difficiles », qu’ils n’auraient pas pu prendre autrement. Difficiles dans le sens où la prise de décision peut avoir un impact négatif sur les politiciens traditionnels : mécontentement de certains citoyens-électeurs, de lobbys, de groupes de pression, de partis politiques, etc. En effet, les citoyens délibérants n’ont pas le souci de leur « carrière », et cherchent en principe à satisfaire les intérêts de la communauté qu’ils représentent sur le long terme.
2. Réduire les coûts et améliorer la qualité de la délibération. Aujourd’hui, la très grande majorité des processus délibératifs sont ad hoc, c’est-à-dire déployés pour une occasion particulière. Donner un cadre à l’organisation récurrente de processus délibératif permettrait à l’institution d’engranger un savoir faire précieux et donc de bénéficier d’économies d’échelle et d’expérience.
3. Donner confiance dans le gouvernement. De nombreuses démocraties traversent une crise de confiance des citoyens envers leur gouvernement. Grâce à l’institutionnalisation des processus délibératifs, les citoyens pourraient être davantage informés sur les questions de politique publique, leur complexité, leur rôle à jouer dans la décision, et donc l’empathie avec les décideurs.
4. Enrichir la démocratie et la décision publique grâce à la diversité des points de vue des citoyens délibérants, qui peuvent proposer des idées innovantes par rapport aux politiques traditionnelles.
5. Renforcer l’engagement citoyen grâce aux délibérants qui, une fois leur expérience terminée, continuerons de participer aux débats publics de leur communauté.

Trois modes d’institutionnalisation

Ces modes ne font référence qu’à des initiatives qui ont déjà été expérimentées et analysées par l’OCDE. D’autres modalités non encore éprouvées par la pratique peuvent exister.

Institution délibérative permanente

Créer une institution permanente dédiée à la délibération représentative permet à celle-ci de traiter une plus large variété de sujets et notamment de contrôler les actions et mesures prises par d’autres institutions. Son principal défaut est le risque de voir ses membres se corrompre avec le temps, d’où la nécessité de définir des règles précises en matière de rotation des délibérants permanents.

Une telle institution peut, comme le modèle du Bürgerdialog de la Communauté germanophone de Belgique, avoir un rôle dans la planification d’assemblées citoyennes ad hoc. Ainsi, l’institution ne délibère pas elle-même sur les questions de politique publique, mais définit les conditions dans lesquelles ils vont être traités par d’autres corps citoyens temporaires. Dans une idée similaire, l’Observatoire de la cité de Madrid permettait à une assemblée citoyenne permanente de déclencher une procédure de référendum sur un sujet déterminé ; en plus de cela, l’Observatoire bénéficiait également d’une plateforme de participation permanente sur laquelle tous les citoyens pouvaient proposer des sujets à traiter.

Une autre possibilité, expérimentée à Toronto, est le panel permanent. Celui-ci est constitué d’une trentaine de citoyens qui ont pour mission de faire remonter des informations et de répondre à des questions en matière de transport public. Le panel est renouvelé tous les 2 ans. Il s’agit en fait d’une forme de délibération informative institutionnalisée.

Enfin, des comités de citoyens permanents peuvent être mis en place afin de contrôler l’application d’une mesure, ou bien d’en faire le suivi et de procéder à des mises à jour si nécessaire. C’est notamment le cas des Goulburn Valley Water Annual Performance Forums, composés de 40 citoyens tirés au sort, qui déterminent tous les ans les évolutions du prix de l’eau.

Institutionnaliser l’obligation de recours à un processus délibératif ad hoc

L’idée de ce deuxième type d’institutionnalisation, est de définir un ensemble de règles et de conditions qui contraignent les pouvoirs publics à recourir à la délibération représentative.

Les Citizens’ Initiative Review (CIR) de l’Oregon en sont un très bon exemple (détail du fonctionnement des CIR dans cet article). Toutes les règles qui entourent les modalités de convocations, ainsi que les prérogatives et la composition des CIR sont inscrites dans la loi fédérale. L’OCDE a recensé 7 occurrences de CIR dans l’État de l’Oregon.

En France, la loi du 7 juillet 2011 relative à la bioéthique impose la tenue d’États Généraux incluant un débat public pour modifier les règles en matière d’éthique.

Au Japon, les villes de Yoshikawa et Iwakura prévoient le recours à des processus délibératifs (les Cellules de planifications vue dans cet article) sans toutefois l’imposer aux pouvoirs publics. Il se trouve que l’absence de caractère contraignant n’a pas permis un usage important de ces dispositifs, mais a toutefois eu l’avantage de se baser sur des règles standards déjà définies dans la loi, et donc de simplifier leur organisation.

En Australie, de nombreuses municipalités ont recours au budget participatif qui consiste à confier à un panel de citoyens tirés au sort l’allocation d’une part du budget d’une collectivité. Ainsi 43 citoyens ont émis des recommandations sur un plan d’investissement de 5 milliards de dollars australiens sur 10 ans pour la ville de Melbourne. Ce type de processus délibératif, bien que populaire, n’est pas encore institutionnalisé, mais pourrait prochainement le devenir.

Institutionnaliser l’initiative citoyenne de recours à un processus délibératif ad hoc

Dans ce mode d’institutionnalisation, l’obligation de recourir à un processus délibératif vient à la fois de la loi, et de la volonté des citoyens d’organiser une telle délibération sur un sujet donné, souvent par le biais de recueil de signatures.

Le Parlement bruxellois prévoit la constitution de commissions délibératives mixtes, composées de parlementaires (15) et de citoyens tirés au sort (45) pouvant être convoqué par 1000 citoyens (soit 0.08% de la population de Bruxelle) et ayant la charge de délibérer sur un sujet particulier avant de rendre ses conclusions au Parlement.

Quatre villes polonaises (Gdańsk, Kraków, Lublin et Poznań) ont adaptés dans leur localité la possibilité de recourir à des panels citoyens suite à une loi nationale en autorisant le principe. Deux seuils sont définis, le premier à partir duquel la proposition citoyenne est soumise au choix du maire (ex : 1 000 pour Gdańsk), et le second à partir duquel la participation s’impose au maire (ex : 5 000 pour Gdańsk). Toutefois, au moment de la publication de l’étude en 2020, aucun de ces dispositifs n’a été enclenché par les citoyens.

En Autriche, dans la région isolée de Vorarlberg, les Cafés citoyens (détaillés dans cet article) peuvent être initiés par la pétition d’au moins 1 000 citoyens.

En France, le Conseil économique, social et environnemental (CESE) pouvait auparavant être saisi par une pétition de 500 000 citoyens, qui a été abaissée à 150 000 en 2021.

Les conditions de l’institutionnalisation

1. Adapter le modèle au contexte particulier dans lequel il doit être implanté. Par exemple, si la communauté est habituée à une certaine culture de la démocratie directe, une institutionnalisation via l’initiative citoyenne sera plus adaptée qu’une institution permanente.
2. S’assurer un soutien politique durable. L’institutionnalisation ne doit pas être liée à un parti politique au risque d’être détricotée au prochain changement de majorité, tel qu’à pu l’être l’Observatoire de la cité de Madrid. Le processus doit donc essayer de résoudre des problèmes qui touchent la classe politique dans son ensemble, et également les rassurer en les laissant participer et observer la tenue des délibérations.
3. S’assurer du soutien des fonctionnaires en intégrant la délibération dans leur formation professionnelle, et en les faisant participer aux événements.
4. S’assurer du soutien des citoyens en médiatisant un maximum les initiatives de délibération représentative. Plus les citoyens seront impliqués dans l’institutionnalisation, plus il sera difficile de la supprimer, et plus elle sera efficace (car les citoyens tirés au sort seront déjà potentiellement au courant du fonctionnement de l’institution).
5. Créer le cadre juridique nécessaire, tout d’abord en inscrivant clairement les règles de fonctionnement de l’institution dans la loi, puis en traitant les sujets connexes tels que l’accès aux bases de données pour organiser les tirages au sort, la création de congés payés spéciaux pour les salariés qui doivent délibérer pendant leurs heures de travail, etc.
6. Disposer des moyens nécessaires, en créant des institutions publiques chargées de suivre et d’organiser les délibérations, composées de fonctionnaires, d’universitaires, et d’ONG du monde de la délibération. Un budget spécifique doit également être alloué au processus, sinon quoi il ne pourra pas fonctionner.

Les limites de l’institutionnalisation

• Le principal inconvénient de l’institutionnalisation est que, par nature, il limite les capacités d’expérimentation. Le risque de figer des règles dans la loi est qu’elles n’évoluent pas ou plus en raison d’un contexte politique différent, et qu’elles deviennent inadaptées.
• Il ne faut pas oublier non plus que la délibération représentative n’a pas vocation à traiter tous les sujets. L’OCDE a identifié que la délibération était particulièrement efficace pour traiter les dilemmes et impasses politiques, les problèmes complexes qui nécessitent des concessions et donc un consensus, et les problématiques de long terme qui ne peuvent être efficacement traitées par les élus.
• Plus les processus délibératifs sont utilisées, plus ils s’exposent à la critique. D’où la nécessité de maîtriser une parfaite communication publique afin de mettre en avant les facteurs de légitimité du processus.
• La création d’institutions délibératives permanentes interroge sur la responsabilité des décideurs. En effet, si les élus sont responsables auprès de leurs électeurs et sanctionnés par la réélection, les délibérants tirés au sort ne bénéficient pas de cette responsabilisation. Des recherches sont en cours pour étudier davantage cette question, et quelles sont les autres formes de responsabilisation dont disposent les délibérants.

Source

Innovative citizen participation and new democratic institution : catching the deliberative wave – OCDE 06/2020