Avant-propos : cet article s’intéresse aux phénomènes qui accompagnent les initiatives de coopération entre les citoyens dans des projets locaux. Il ne s’agit aucunement de s’intéresser à la pertinence de ces projets en matière de politique énergétique.

Émergence des coopératives

Dans les années 1970, l’idée de changer de système énergétique s’impose au Danemark. En effet, le pays a une consommation énergétique fortement dépendante du pétrole (90%), et souhaite se réorienter vers le nucléaire. Deux coalitions se font face dans les débats publics qui en découlent :

• Les pro nucléaires : entreprises du secteur électrique, le ministère de l’énergie
• Les anti nucléaires : associations, organisations diverses qui favorisent plutôt un programme éolien

C’est dans cette période de questionnement que se développent des coopératives, composées de citoyens ordinaires (entre 20 et 60), non techniciens, qui souhaitent faire installer des éoliennes dans leur localité. Ainsi, la gouvernance des projets éoliens est exclusivement assurée par ces coopératives citoyennes ; les entreprises électriques se contentent de construire et d’installer les éoliennes. Toutefois, ce nouveau modèle engendre des problématiques économiques liées à l’accès au réseau électrique de ces éoliennes (coûts de raccordement élevés, difficulté de garantir un prix d’achat de l’électricité ainsi produite, etc.). Des accords sont néanmoins trouvés dans les années 1980, qui permettent aussi d’augmenter la capacité de production des éoliennes installées.

En 1985, les projets nucléaires sont définitivement rejetés par le parlement, notamment grâce au succès des projets éoliens menés par des coopératives.

L’essor des coopératives est aussi le fruit de politiques publiques incitatives : attribution de subventions pour la réalisation d’études de faisabilité, mise en place de centres d’informations locaux, et exonérations fiscales pour l’achat de parts de coopératives.

Cette phase d’émergence constitue une participation par irruption des citoyens dans les projets éoliens : ce sont eux qui sont à l’initiative des projets et qui en assurent la gouvernance.

Essoufflement et passage à un modèle hybride

À partir des années 1990, les projets éoliens séduisent de nouvelles parties prenantes : les collectivités locales qui souhaitent accroître les retombées socio-économique de leur territoire grâce aux éoliennes. Ainsi, dans certains projets, les éoliennes sont acquises et détenues par des coopératives citoyennes, des municipalités, mais aussi parfois des propriétaires terriens ou des investisseurs privés. Les citoyens, via les coopératives, passent donc de décisionnaires à co-décisionnaires. Deux exemples de projets hybrides :

Au-delà de la volonté des collectivités locales de participer aux projets, l’hybridation s’explique principalement par les évolutions techniques propres aux éoliennes dont la puissance augmente considérablement ; les coûts d’installation deviennent difficiles à supporter pour une coopérative seule, ils sont donc partagés avec d’autres acteurs institutionnels.

Marginalisation des coopératives

À partir des années 2000, les coopératives perdent leur rôle d’initiatrices de projets éoliens. D’une part, un certain nombre d’entre elles se font racheter par des investisseurs privés ou des entreprises électriques, d’autre part leur rôle dans les nouveaux projets devient très secondaire, à tel point qu’on parle de « partenaire silencieux ».

Cette situation est principalement due à la libéralisation du régime de propriété des éoliennes qui, au début, était réservée au riverains, puis qui a progressivement été étendue à l’ensemble des citoyens danois, accélérant d’une part le développement des éoliennes, mais désynchronisant d’autre part les projets avec les citoyens locaux.

Le Danemark s’étant imposé des objectifs de production d’énergies renouvelables, les pouvoirs publics lancent de nombreux appels d’offres afin de faire émerger des projets éoliens. Toutefois, cela a pour conséquence de mettre en concurrence les grandes entreprises du secteur de l’énergie avec les coopératives citoyennes. Naturellement, les coopératives peinent à remporter ces marchés publics car elles ne disposent ni des moyens financiers, ni des compétences techniques, ni d’une compétitivité sur le prix suffisante pour représenter une alternative viable aux entreprises du secteur. Ainsi, aucun marché public n’a été attribué à des coopératives via la procédure d’appel d’offres.

Faute de pouvoir initier des projets, la participation citoyenne ne se fait plus en amont, mais en aval, lorsque le projet est déjà lancé. Par exemple, pour le projet de Nørrekær Enge, la coopérative a été créée 6 ans après les premières études de faisabilité, dans le but de faire coïncider les intérêts privés de l’entreprise Vattenfall avec les intérêts des citoyens locaux.

Les coopératives représentent 24% des éoliennes installées en 2004, et passent à 10% en 2017.

On peut distinguer 4 formes de participations qui subsistent dans cette phase de marginalisation :

• La participation par invitation : un projet mené par une entreprise fait appel aux citoyens afin de participer financièrement au développement des éoliennes.
• La participation par négociation : un projet mené par une entreprise est remis en cause par une coopérative qui souhaite en renégocier les paramètres (part de l’investissement ouvert aux citoyens, indemnisation des propriétaires fonciers, redistribution des bénéfices, etc.).
• La participation par compétition : un appel à projet est lancé par les pouvoirs publics au sein duquel s’opposent des projets coopératifs et des projets d’entreprises privées.
• La participation par opposition : les citoyens, habitués au système des coopératives, refusent catégoriquement les projets privés qui se passent de leur avis, créant un effet NIMBY (Not In My Back Yard : pas dans mon jardin).

Afin de limiter cette participation par opposition, les pouvoirs publics instaurent une règle, le co-ownrship scheme, selon laquelle au moins 20% des parts de tout projet éolien doivent être proposées à la vente aux riverains. Toutefois, la loi est souvent contournée dans la pratique, avec notamment des investisseurs qui changent régulièrement d’adresse afin d’être considéré comme riverain et acheter un maximum de parts. D’autres projets font tout simplement fi de cette règle qu’ils ne respectent pas. Il arrive aussi que ces parts soient intégralement souscrites par le propriétaire du terrain sur lequel est installée l’éolienne. En outre, ces 20% ne permettent pas aux citoyens locaux d’avoir un poids suffisant dans le projet pour en assurer la gouvernance, et ceux-ci ne sont plus fédérés dans une coopérative, ils se retrouvent être de simples actionnaires minoritaires isolés.

Ces différentes évolution de politique publique à l’égard des projets éoliens (libéralisation, appel d’offre, règle des 20%) ainsi que le rachat des coopératives sont dus à un véritable changement de cap des entreprises du secteur de l’énergie qui, dans les années 1980 cherchaient à freiner les projets éoliens au profit des énergies fossiles traditionnelles, puis qui, voyant l’engouement des politiques pour l’éolien, ont massivement investi dans ces projets et ont fait valoir leurs intérêts auprès des pouvoirs publics afin que la législation leur soit favorable, au détriment des coopératives. Par exemple, la coopérative Wind People, dont la candidature a été rejetée pour un appel d’offre, a tenté de faire évoluer les règles afin de laisser une chance aux coopératives de pouvoir participer à ces marchés, mais n’a obtenu que peu de soutiens parmi la sphère politique et les hauts fonctionnaires, sa proposition de réforme a été définitivement rejetée par le parlement.

Tableau récapitulatif des 3 phases du secteur coopératif éolien au Danemark :

Phase	1. Émergence	2. Essoufflement	3. Marginalisation
Nombre de coopératives	Élevé	Moyen	Très faible
Coût des projets	Raisonnable	Cher	Très cher
Gouvernance des citoyens	Intégrale	Partagée	Minoritaire
Influence sur la politique publique	Forte	Moyenne	Faible
Influence des entreprises du secteur	Désintérêt	Moyenne	Prédominante
Législation	Ouverte	Ouverte	Cloisonnée sur les appels d’offre

Cas français

Dès les années 1970, la France s’est engagée dans une politique énergétique massivement nucléaire. Les initiatives de coopératives sont très rares en ce qui concerne les projets éoliens, plusieurs raisons à cela :

• De manière générale, le secteur de l’énergie est peu ouvert à la société civile (du fait de la prédominance du nucléaire), et relève du niveau étatique.
• La législation concernant les éoliennes est particulièrement évolutive sur les périmètres des projets qui doivent, selon les époques, faire au minimum ou au maximum tant d’éolienne de telle ou telle puissance. Cette instabilité réglementaire freine voire annule de nombreux projets.
• Certaines contraintes juridiques alourdissent la création de coopératives qui comptent plus de 150 sociétaires (nécessité d’obtenir un visa de l’AMF).

Ces embûches n’empêchent pas certaines initiatives de voir le jour, comme le projet EPV (Éoliennes en Pays de Vilaine) qui arrive à mettre en service 4 éoliennes de 12M€ financées à hauteur de 23% par des citoyens vivant dans un rayon de 35km, le reste étant financé par emprunt auprès d’une banque néerlandaise.

En outre, si l’État n’intervient pas dans ces initiatives, les collectivités locales y voient l’opportunité de mener une politique énergétique qui leur était jusque-là impossible d’entreprendre. Certains projets consistent par exemple à produire de l’électricité via une coopérative citoyenne qui est ensuite revendue à la municipalité à un tarif avantageux, pour être consommée sur place. Les collectivités sont très souvent une partie prenante des projets coopératifs en France.

La France instaure un dispositif de bonus participatif qui permet d’augmenter les tarifs de rachat de l’électricité des projets qui sont détenus à au moins 40% par des citoyens sous forme de coopérative. Les acteurs institutionnels, comme l’association France Énergie Éolienne, font pression afin de diminuer ces obligations qui alourdissent la mise en œuvre de projets éoliens.

Conclusions

• La participation citoyenne au sein de projets locaux est fortement dépendante de la capacité à influer sur les pouvoirs publics et de la capacité à agir au sein du secteur économique concerné.
• Les pouvoirs publics peuvent encourager la création de coopératives (comme dans la phase d’émergence), mais lorsque des objectifs ont été quantifiés, ils s’orientent naturellement vers des appels à projet de grande ampleur afin d’obtenir des résultats rapides et aux coûts maîtrisés. Existe-il un modèle coopératif adapté pour ces grands projets nationaux ? Les pouvoirs publics doivent-ils imposer une co-gouvernance avec des citoyens locaux ?
• L’institutionnalisation du modèle coopératif semble, aussi bien pour le Danemark (co-ownership scheme) que pour la France (bonus participatif), avoir pour conséquence de neutraliser les initiatives coopératives. Les citoyens peuvent certes participer financièrement aux projets, mais ils ne peuvent aucunement participer à leur gouvernance. Il s’agit d’un compromis entre l’État qui souhaite augmenter l’acceptabilité des projets, et les entreprises électriques qui souhaitent maximiser la part de leur investissement dans ces projets.
• On peut aussi s’interroger sur la pertinence du modèle coopératif dans le cadre de ces projets : quels sont les avantages d’avoir un projet gouverné par un collège de citoyens ? quel est le coût de l’opposition aux projets 100% privés ? l’utilisation des coopératives permet-il une massification des projets et l’atteinte d’économies d’échelles ? quel modèle de partage entre les coopératives et les entreprises du secteur ?

Sources :

Participation citoyenne et régimes de politiques publiques : nouvelle donne ou donne inchangée ? Le cas des projets coopératifs d’énergie renouvelable au Danemark et en France – Pierre Wokuri

La participation citoyenne dans l’éolien au Danemark : institutionnalisation durable ou expérimentation temporaire ? – Pierre Wokuri