Le modèle de Wright & Gastil

Cet article est une traduction et une synthèse de l’essai de Wright et Gastil (voir Source).

Les principes du parlement idéal

Avant d’expliquer en détail le modèle proposé par les auteurs, ceux-ci définissent les principes que doit satisfaire un parlement idéal.

Principes démocratiques

Robert Dahl définit la démocratie autour de 5 principes (condensés en 3 par les auteurs) qui, s’ils sont très difficiles à remplir simultanément, offrent une vision globale de la démocratie :

L’inclusion. Une démocratie doit permettre à chacun de ses citoyens de participer à la décision publique. Dans le cas du tirage au sort, cela se traduit par la représentativité de l’échantillon. Si la procédure est basée sur le volontariat, tous les moyens doivent être mis en œuvre pour n’écarter aucune catégorie de citoyens (notamment les plus pauvres qui pourraient refuser leur mandat en raison du coût induit par leur charge de représentant).
La maîtrise de l’ordre du jour. Un parlement démocratique doit être en mesure de définir lui-même les questions qu’il souhaite traiter. Ce principe fait souvent défaut aux expériences de démocratie délibérative telles que les CIR de l’Oregon, les sondages délibératifs, ou encore les assemblées citoyennes.
L’égalité. Les citoyens doivent disposer des mêmes conditions d’expression de leurs préférences politiques. Dans le cadre des élections, cela se traduit par un droit de vote partagé équitablement par tous les citoyens majeurs. Au sein d’un parlement, chacun doit avoir la possibilité d’exprimer son opinion et de voter sur toutes les décisions.

Principes délibératifs

En plus des principes démocratiques, il convient de s’assurer que le parlement délibère dans un cadre lui permettant de prendre des décisions éclairées.

La formation. Les délibérants ne doivent pas se prononcer avant d’avoir reçu au préalable suffisamment d’informations sur le sujet à traiter. Ce besoin se traduit souvent par l’intervention d’experts qui apportent des éléments de compréhension au problème ou à la procédure. La formation est commune à tous les systèmes, qu’ils relèvent de l’élection ou du tirage au sort. Par exemple, le Congrès Américain dépense chaque année plus de 50 millions de dollars en dépense de formation des élus. Toutefois, dans le cas des délibérants tirés au sort, le besoin de formation est encore plus important puisqu’ils ne disposent d’aucune expérience politique.
La participation. L’opinion de l’ensemble de la population doit entrer dans le processus décisionnel des délibérants. Si on constate que les assemblées élues sont promptes à organiser ce genre de pratiques participatives, elles s’en servent rarement comme source d’information. En outre, les assemblées tirées au sort sont beaucoup plus sensibles à l’avis des autres citoyens, car leurs membres en sont directement issus.
Le contrôle. Les travaux des délibérants doivent être contrôlés par une autre institution démocratique (ou les citoyens dans leur ensemble) et passibles de sanctions dissuasives. Dans le cadre de l’élection, c’est l’échéance de la réélection qui conduit naturellement les élus à adopter un comportement responsable. Pour le tirage au sort, il est nécessaire de penser des systèmes de contrôle plus complexes.

Le Modèle

Le principe du modèle de Wright & Gastil réside dans la cohabitation de deux assemblées législatives : une tirée au sort, et l’autre élue. Les projets de loi sont conçus par les élus et adoptés par les tirés au sort. Toutefois, les auteurs n’entrent pas spécifiquement dans les détails des prérogatives exactes qui incombent à chaque chambre. Ils se concentrent plutôt sur l’aspect procédural et délibératif de la prise de décision.

Procédure de tirage au sort

Un tirage au sort a lieu pour sélectionner les parlementaires selon la méthode de l’échantillonnage stratifié. Les auteurs considèrent qu’utiliser des critères démographiques pour sélectionner les citoyens permet de garantir une légitimité de représentation, celle-ci est d’autant plus importante dans les pays où il existe des conflits ethniques, nationaux, ou religieux.

Certains citoyens peuvent être disqualifiés d’office de la procédure, selon la loi : les citoyens en train de purger une sanction pénale, les citoyens ayant écopé d’une peine d’inéligibilité, les citoyens mentalement diminués, les citoyens ayant déjà été élus ou ayant occupé des fonctions au gouvernement, etc. Ces motifs d’exclusion ne peuvent être validés qu’empiriquement : si l’on se rend compte qu’une certaine catégorie de tirés au sort perturbe le bon déroulement des délibérations, par exemple.

Une fois tiré au sort, le citoyen peut refuser la fonction. Afin d’augmenter le taux d’acceptation (et donc d’exclure un minimum de catégories de citoyens), des incitations doivent être mises en œuvre : la protection de l’emploi, la prise en charge des frais de déplacement, un salaire attractif, etc. Le salaire sera pour certains une incitation, et pour d’autre un motif de refus. Un compromis doit être trouvé. À titre d’exemple, au Royaume-Uni, si le tiré au sort perçoit le double du salaire médian, cela constituera toujours une baisse de revenu pour 13% de la population.

De même, la question de la durée du mandat est à la fois un motif d’incitation et de refus, selon la perception du tiré au sort. Les auteurs proposent un mandat d’une durée de 2 ans renouvelable une fois. Cette configuration permet de prendre en considération plusieurs attentes : ceux qui veulent un mandat court et ceux qui veulent un mandat plus long. En outre, l’enchevêtrement des mandats permet d’avoir un corps de parlementaires expérimentés (>2ans) qui pourra transmettre les bonnes pratiques aux nouveaux venus.

Afin de prendre en compte les aléas de la vie des citoyens (maladie, naissance, études, carrière, etc.), les auteurs préconisent de mettre en place un système de report du mandat : si un citoyen est tiré au sort mais qu’il ne peut accepter dans l’immédiat, il peut choisir de différer son mandat à la prochaine session qui aura lieu dans 2 ans, lui laissant alors le temps de régler ses affaires personnelles d’ici là.

La formation des parlementaires

En premier lieu, les citoyens doivent être informés avant même de se prononcer sur l’acceptation ou le refus de leur mandat. Ainsi, un premier tirage au sort permet de sélectionner un grand nombre d’individus qui sont convoqués à une réunion d’information préalable. D’anciens parlementaires leur expliquent de vive voix le rôle, l’emploi du temps, et les travaux effectués par le législateur. Certains citoyens pourront alors se raviser et, devant l’ampleur de la tâche, renoncer à leur mandat.

Afin d’éviter de former inutilement des citoyens qui ne seraient intéressés que par la rémunération, les auteurs s’inspirent des pratiques managériales de la société Zappos : les tirés au sort, avant de rentrer au Parlement, disposeront de la possibilité d’encaisser immédiatement 3 mois de rémunération s’ils abandonnent leur mandat. En principe, chez Zappos, une personne sur sept choisit l’argent plutôt que la fonction. Cela permet de distinguer les personnes réellement prêtes à s’investir de celles qui n’attendent qu’un salaire confortable.

Aux États-Unis, avant d’entrer au Congrès, les élus se forment souvent auprès d’organismes privés, académiques, ou des associations philanthropiques, le plus souvent à huis-clos. Dans le cadre des parlementaires tirés au sort, ils pourront bénéficier d’une formation générale, mais directement payée par l’État (pour éviter tout risque de conflit d’intérêt), obligatoire et commune à tous les tirés au sort. La formation constituera également un premier contact des citoyens entre eux et leur permettra de forger des liens avant leur entrée au Parlement.

Une fois leur formation initiale reçue, les parlementaires auront une idée plus vaste du fonctionnement du Parlement et des différents domaines législatifs. À ce stade, ils doivent établir une liste de préférence des commissions parlementaires qu’ils souhaitent rejoindre (économie, défense, culture, social, finances, etc.). Un tirage au sort est effectué afin de répartir les citoyens dans les commissions, en tentant de respecter leurs souhaits. Les anciens parlementaires sont réaffectés en même temps que les nouveaux. Ils reçoivent tous une formation spécialisée, propre au thème de la commission dont ils font partie.

Lorsque les citoyens arrivent au Parlement, des assistants parlementaires leur sont prodigués, qu’ils ont la possibilité de révoquer si besoin. Ces fonctionnaires permettent d’apporter quotidiennement des avis circonstanciés au parlementaire et l’aident à organiser son agenda. Contrairement aux élus qui utilisent une grande partie de leur temps à assurer leur réélection dans une campagne permanente, les tirés au sort ne se préoccupent que de la matière législative qu’ils ont à traiter. Ainsi, ils disposent du temps nécessaire à se former au cours de leur mandat avec l’aide de leurs assistants.

Pour contrer le risque de dépendance du législatif envers des experts technocratiques, la présence de deux chambres, l’une élue, l’autre tirée au sort offre deux interprétations différentes des mêmes sources et permet à chacune de se positionner par rapport à l’autre.

Le fonctionnement des délibérations

Un comité de surveillance est garant de tout le processus de tirage au sort, l’affectation dans les commissions parlementaires, la gestion des assistants parlementaires, la formation des citoyens, et l’organisation des séances de l’assemblée. Les membres de ce comité sont pour partie élus parmi les anciens parlementaires des deux chambres législatives, et pour partie nommés par l’exécutif. En outre, le comité de surveillance est également capable d’instruire une demande de révocation d’un parlementaire s’il enfreint un ensemble de conditions préalablement définies (par exemple : ne se présente pas aux commissions, fait preuve d’un comportement outrancier, devient mentalement diminué, etc.). La demande de révocation est faite par un minimum de membres, puis la révocation est votée en assemblée plénière.

La publicité des débats parlementaires risque de déstabiliser les citoyens tirés au sort, peu habitués à s’exprimer en public (contrairement à leurs homologues élus). L’expérience des mini-publics montre que les délibérations publiques et privées sont souvent complémentaires : elles permettent aux citoyens de s’exprimer plus ou moins librement et honnêtement et d’aller au fond de leurs idées. Les auteurs recommandent également de faire voter les parlementaires à bulletin secret afin de diminuer les risques de corruption (en raison de l’impossibilité de prouver le sens du vote d’un parlementaire).

Les auteurs considèrent que l’existence de partis au sein du Parlement serait bénéfique à plusieurs titres. Tout d’abord, cela offrirait un second espace de délibération aux citoyens qui pourraient y découvrir une autre manière d’aborder un même problème. Ensuite, dans le cadre d’un système bicaméral, les partis pourraient jouer un rôle de connecteur informel entre l’assemblée élue et l’assemblée tirée au sort pour amoindrir la difficulté des travaux de réconciliation (lorsque l’avis des deux chambres diverge).

Le Parlement doit permettre une participation de l’ensemble des citoyens à la décision publique. Cela peut notamment passer par la consultation directe via des plateformes spécialisées, la création de budgets participatifs, etc. Les auteurs mettent l’accent sur la nécessité d’inclure le fonctionnement des institutions dans les programmes scolaires, de sorte que les jeunes puissent se sentir investis et participer au débat démocratique. Réaliser la complexité de la politique pourrait aussi réduire les aspirations autocratiques constatées dans un certain nombre de démocraties modernes.

L’assemblée élue

Les auteurs apportent trois arguments en faveur de la conservation d’une assemblée élue en complément d’une assemblée tirée au sort :

L’élection permet l’existence des partis politiques, et ceux-ci ont un rôle à jouer dans la formulation de programmes de long terme, défendant une certaine vision de la société. Une opposition organisée permet de stimuler l’émergence de nouvelles solutions.
Les partis politiques sont les plus aptes à négocier sur les sujets qui génèrent de forts conflits d’intérêt au sein de la société, notamment les inégalités sociales. Les partis sont plus doués pour agréger des intérêts et les défendre que des citoyens tirés au sort.
L’élection permet de susciter des vocations de dirigeants politiques pouvant occuper des postes clefs au sein de l’exécutif et d’autres instances gouvernementales.

Les auteurs formulent plusieurs recommandations sur la manière d’élire ces représentants :

Scrutin qui permet aux votants d’exprimer le maximum de leurs préférences politiques. Cela peut notamment passer par le système de Hare, le vote à second tour instantané, le vote cumulatif, ou le vote préférentiel à options.
Lors des votes au Parlement, chaque élu dispose d’un nombre de voix équivalent au nombre de voix qu’il a reçu lors de son élection. Ainsi, tous les parlementaires n’ont pas le même poids dans l’hémicycle afin de disposer d’une meilleure représentativité électorale.

Les pistes de mise en œuvre

Les auteurs considèrent que leur modèle a plus de chances d’émerger dans l’une des 3 configurations suivantes :

Un système bicaméral national qui dispose déjà d’une chambre basse (Assemblée nationale en France) et d’une chambre haute (le Sénat).
Un système bicaméral régional, notamment dans les systèmes fédéraux comme les États-Unis, tant que le nombre de sièges du parlement permet d’obtenir un échantillon suffisamment représentatif (ce qui ne sera par exemple probablement pas le cas pour les cantons de la Confédération Suisse). La réforme d’un système régional peut alors être une expérimentation avant le déploiement national.
Un système récent ou en cours de formation. Il est plus aisé de changer un système qui vient d’être adopté qu’un système en place depuis un siècle. L’Union Européenne, par exemple, pourrait voir son parlement réformé pour y intégrer une chambre tirée au sort. De même que de nombreux pays au passé autocratique ou minés par les instabilités politiques ont parfois, à la faveur des événements, la possibilité d’écrire leur première constitution. Avec une volonté politique adéquate, ils pourront alors plus efficacement adopter le modèle de Wright & Gastil.

Plusieurs moyens d’action concrets sont envisagés pour implémenter le modèle :

Un parti politique qui choisit de porter cette réforme constitutionnelle, s’il est élu démocratiquement
Un référendum d’initiative populaire (en Suisse, notamment)
Un nouveau mode de désignation des parlementaires : par exemple, au lieu de voter pour un candidat issu d’un parti politique, voter pour un siège qui sera attribué par tirage au sort. Ces modalités peuvent être portées par des organisations non partisanes.
Une banalisation de la procédure de tirage au sort dans d’autres institutions étatiques, et l’usage intensif de dispositifs ad hoc tels que les sondages délibératifs, les jurys citoyens, etc.