Retour sur le Grand débat : délibération et modèle revisité

Cet article fait suite à celui-ci qui abordait la première phase du Grand débat consistant en la participation des citoyens autour des 4 thèmes. Il s’agit ici d’étudier la seconde phase du processus qui introduit des éléments délibératifs et d’y apporter une critique ; enfin, il sera proposé un modèle revisité du Grand débat national.

Conférences Régionales

21 conférences sont organisées au niveau régional après la clôture de la phase participative du Grand débat. Leur organisation est confiée à l’entreprise Missions Publiques et au cabinet de conseil ResPublica, qui interviendront également sur la Convention Citoyenne sur le Climat.

La méthode de tirage au sort

Les citoyens participant aux conférences ont été choisis suivant un tirage au sort à deux tours. Toutefois, en raison du faible taux de réponse, le second tour ne fut pas nécessaire :

Les 1306 citoyens tirés au sort ont été complétés par 98 participants sélectionnés indépendamment de la procédure ci-dessus, afin d’augmenter la part de certains profils (femmes et jeunes notamment). En effet, puisque le second tirage au sort n’a pas eu lieu, aucune stratification n’a été prise en compte, et il s’avère que l’échantillon est loin d’être représentatif dans son ensemble. Les écarts notables concernent le sexe (45% de femmes participantes contre 51% dans la population française) et les tranches d’âge :

Tranche d’âge	Participants aux conférences régionales	Stats. INSEE recensement 2017	Écart
18 – 34 ans	18%	25%	-7%
35 – 49 ans	29%	25%	+4%
50 – 64 ans	29%	25%	+4%
65 ans et +	24%	25%	-1%

Le tableau montre que les moins de 35 ans sont sous-représentés. La mesure de correction de l’échantillon (ajout de 98 participants non tirés au sort) n’a donc pas été suffisante pour rendre celui-ci représentatif au regard des critères démographiques.

Modes de délibération

La taille des 21 conférences de citoyens varie selon les régions : 20 à 30 pour les DOM, 60 à 120 pour la métropole. Chacune a duré 1,5 jours et a porté sur l’ensemble des 4 thèmes du Grand débat suivant un déroulé identique dit « d’exploration collective » qui consiste en 3 phases :

En petits groupes (6-7 personnes), les délibérants ont réalisé un diagnostic général des thèmes avec d’une part, ce qui va et d’autre par ce qui ne va pas. En outre, les points sujets à débat sont également notifiés. Il y a ensuite une phase d’échange entre tous les groupes.
Des sujets clefs sont ensuite identifiés par chaque groupe. Il s’agit de problématiques structurantes, par exemple pour le thème « La démocratie et la citoyenneté » en Bretagne : le déficit de confiance collective ; la représentativité ; le civisme et la citoyenneté, égalité pour tous, respect de tous ; comment impliquer les citoyens dans les décisions collectives pour combattre l’abstentionnisme ? etc. Les sujets clefs sont mis en commun avec l’ensemble des délibérants, et fusionnés si besoin.
Les groupes s’accordent ensuite sur une proposition qui répond à un sujet clef pour chacun des 4 thèmes. Celle-ci est élaborée collectivement et est plus ou moins détaillée (une demie-page). Ces propositions sont ensuite présentées à l’ensemble des délibérants qui votent pour le degré de priorité tous thèmes confondus. Par exemple, en Bretagne, la proposition la plus prioritaire est « Produire mieux pour vivre mieux ! », et la moins prioritaire est « Jury citoyen pour les élus ».

Un point notable de la procédure concerne l’absence de tout expert ou accès à une source de documentation spécifique. Seuls des facilitateurs et animateurs permettent de fluidifier les échanges et de respecter le timing imposé.

Restitution des travaux

Une synthèse générale a été rédigée, toutefois elle n’émane pas directement des citoyens eux-mêmes (notamment car il a fallu compiler les comptes rendus de 21 conférences), ce qui en ébrèche la légitimité. Il en va de même pour les synthèses des conférences régionales, bien qu’il soit indiqué que « cette synthèse s’attache à reprendre fidèlement les formulations des citoyens », rien ne garantit cette fidélité et aucun verbatim n’est présent.

Conférences nationales

Quelques semaines avant les conférences régionales, 4 conférences nationales ont eu lieu, chacune sur un des 4 thèmes du Grand débat. Ces conférences ont réuni des acteurs choisis par la mission interministérielle (exemple pour le thème « Démocratie et citoyenneté ») :

Syndicats (CFDT, Union Nationale des Syndicats Autonomes, Confédération Française des Travailleurs Chrétiens, FNSEA, Union des employeurs de l’économie sociale et solidaire, Union des entreprises de proximité)
Associations et fédérations (Coordination des Fédérations et Associations de Culture et de Communication, Fédération nationale des Associations de l’Aide familiale, Fondation Nicolas Hulot, Humanité & Biodiversité, Comité national des associations de jeunesse et d’éducation populaire, Fédération nationale des chasseurs, Groupe SOS, Fédération des usagers de la bicyclette, Ligue pour la protection des oiseaux, AURORE, Comité 21, Comité National olympique et Sportif Français, Fédération des associations générales étudiantes, Mouvement Associatif, Pacte Civique, Union Nationale des Associations familiales, Union Nationale des Associations de Tourisme et de Plein Air, ATD Quart Monde, Consommation Logement et Cadre de Vie, Fédération des acteurs de la solidarité, Fédération des centres sociaux de France, France Nature Environnement, Ligue de l’enseignement, Secours Catholique)
Représentation des élus (Association des Régions de France, Association des Départements de France, Association des maires de France, France urbaine)

Les différents ateliers sont animés par France Stratégie et Eurogroup Consulting. Chaque atelier traite d’une question avec une dizaine d’organisations. La mode de délibération est assez simple, il consiste à identifier collectivement les consensus et les dissensus entre les organisations présentes, puis à émettre des propositions qui répondent au sujet traité. Les différents ateliers ayant eu lieu pendant la conférence sur le thème « Démocratie et citoyenneté » sont les suivants :

Améliorer les modalités de consultation de la société civile organisée
Affirmer les complémentarités territoriales
Renforcer la place des enjeux environnementaux dans notre démocratie
Soutenir les associations dans leur rôle de défense des citoyens
Favoriser la citoyenneté
Renforcer la légitimité de l’élection
Valoriser, faciliter et favoriser l’engagement citoyen
Exercer la démocratie sociale
Associer les citoyens à la décision publique
Rendre plus attractives et plus accessibles les fonctions électives

On peut constater que la nature des sujets est relativement différente des sujets amenés par les citoyens dans leurs contributions. Cela se conçoit car les acteurs présents abordent les problématiques par leur prisme institutionnel, il en est d’ailleurs fait mention dans les comptes rendus : certains sujets n’ont pas du tout été abordés par les citoyens. En outre, ces conférences ont lieu avant la publication des synthèses de la phase participative.

Les ateliers sont relativement courts : une heure en moyenne si on s’en réfère au total de 49h de discussion pour 41 sujets traités.

Il n’est, à aucun moment, fait mention de la méthode par laquelle ces acteurs institutionnels ont été sélectionnés, ni comment ils ont été répartis entre les ateliers.

Chaque atelier fait l’objet d’une synthèse de 2 à 4 pages.

Analyse du processus délibératif selon les critères de l’OCDE

L’OCDE, dans son étude (voir l’article sur l’efficacité de la délibération), distingue les 11 facteurs clef de succès d’un processus délibératif. Il apparaît utile d’appliquer cette typologie au cas du Grand débat national :

Facteur	Description	Cas du Grand débat national
Le but	L’objectif doit être clair, délimité, et neutre.	Le Grand débat est axé autour de 4 thèmes extrêmement vastes, dont les termes sont parfois sujets à des interprétations divergentes (démocratie, citoyenneté, organisation de l’État, et services publics).
L’engagement	Les pouvoirs publics doivent prendre des engagements sur les débouchés du processus.	Si l’implication des pouvoirs publics est forte (intervention directe du Président de la République), l’engagement est quant à lui inexistant.
La transparence	L’organisation du processus, son financement, les différents choix opérés doivent faire l’objet d’une communication transparente envers les citoyens.	Bien que la transparence n’était pas initialement acquise, elle a été relativement bien traitée dans le cadre du Grand débat.
La représentativité	Les participants doivent constituer un « mini public » représentatif de la population dans son ensemble.	Les délibérants des conférences régionales ont été sélectionné selon une méthode qui ne garantit pas un haut niveau de représentativité (pas de stratification).
L’inclusivité	Les groupes sous représentés doivent être incités à participer au processus.	Cet aspect a été traité, avec le recrutement en fin de procédure de 98 personnes supplémentaires dans la catégorie des femmes et des jeunes. Pas de mesure particulière sur la rémunération des délibérants.
L’information	Les délibérants doivent avoir accès à une source documentaire large, pertinente, variée, et accessible. Des experts, si possible d’opinions divergentes doivent être présents et questionnés par les participants.	Absence totale d’experts indépendants lors du processus, et aucun accès à des documents pertinents. Les seules sources d’information se sont résumées à internet et aux réponses envoyées par les quelques services de l’État impliqués dans le processus.
La qualité de la délibération	Les délibérants doivent être en mesure d’arriver à un consensus et à formuler des propositions collectives.	Il semble que les méthodes employées ont été relativement efficaces, les consensus ont été identifiés, ainsi que les points de dissensus. En outre, de nombreuses propositions collectives ont été émises.
Le temps	Les citoyens doivent disposer du temps nécessaire à produire des résultats sur les thèmes imposés et selon le mode de délibération choisi.	Avec 1,5 jours pour traiter l’ensemble des 4 thèmes qui sont déjà bien trop vastes pris individuellement, il était matériellement impossible pour les délibérants de produire un résultat d’une quelconque valeur.
L’intégrité	L’organisation du processus doit être indépendante des pouvoirs publics, et être pleinement décisionnaire sur son déroulé.	Bien qu’un collège de 5 garants ait été constitué, la missions interministérielle demeurait au cœur du processus, notamment pour le choix des questions, la production des informations contextuelles et « documentaires », et, a priori, le choix des organisations présentes.
Le respect de la vie privée	Les délibérants doivent être protégés vis-à-vis des médias et des influences externes au cours du processus. Leur nom ne doit pas être divulgué pendant le processus (éventuellement une fois celui-ci terminé).	Pas de problématique, a priori.
L’évaluation	Les retours des délibérants sur la qualité du processus doivent être produits et analysés, si possible par un tiers indépendant de l’organisateur.	Il semble qu’un questionnaire ait été soumis aux participants sur le processus en début et en fin d’atelier. Toutefois celui-ci n’est, a priori, pas public il n’est donc pas possible d’en mesurer l’intérêt ni d’en tirer des conclusions pour faire avancer l’état de l’art de la démocratie délibérative.

On peut voir qu’en dépit de certains points forts comme la qualité des délibérations, des critères significatifs ne sont pas réunis. Le Grand débat est apparu en réponse aux manifestations des Gilets Jaunes, et on peut se demander s’il a fait l’objet de suffisamment de préparation. On peut comprendre que le gouvernement souhaitait approfondir les 4 thèmes mis en avant (Fiscalité, Écologie, Démocratie, Dépense publique), qui sont certainement des sujets « chauds » en rapport avec les contestations sociales. Mais la manière dont le processus a été organisé n’a pas permis de créer un instrument de démocratie délibérative efficace :

Visuellement, la source du problème apparaît de suite : le Grand débat est découpé en 4 processus qui permettent de produire 4 livrables différents (les synthèses), mais il n’y a pas de logique dans la succession des différents processus, certains ont d’ailleurs lieu en même temps. Les conférences régionales, qui permettent la délibération des citoyens tirés au sort, auraient dû être le réceptacle de toutes les données et conclusions tirées lors de la phase participative. Il n’en fut rien, et cela explique aussi pourquoi le grand public a surtout retenu la phase participative au détriment des conférences régionales.

Proposition d’un modèle de Grand débat revisité

Sur la base des différentes critiques émises précédemment, nous pouvons imaginer un modèle cible qui essayerait d’améliorer le processus du Grand débat national, de manière à ce qu’il soit en mesure de produire des recommandations précises, exploitables et susceptibles d’être appliquées par les pouvoirs publics.

Phase 1 : la mission interministérielle définit les grands thèmes du débat. Les prestataires organisent une grande consultation publique sur une plateforme web simple, où les citoyens peuvent déposer des contributions libres. Les prestataires réalisent une synthèse qualitative des contributions, telle qu’ils ont pu le faire dans le cadre du véritable Grand débat.

Phase 2 : autant de comités thématiques que de thèmes sont montés, et constitués de 50 citoyens tirés au sort (avec stratification démographique). Le rôle de ces comités est de tirer 1 ou 2 sujets précis à partir des synthèses qualitatives. Il s’agit d’une étape de cadrage qui cherche à trouver le meilleur rapport entre précision du sujet, impact sur le thème, et popularité de la mesure. Une fois le ou les sujets déterminé(s), les comités déterminent les questions à poser aux citoyens dans le cadre d’un sondage qui permettront d’éclairer les discussions ultérieures sur les sujets trouvés.

Phase 3 : les questionnaires sont mis en ligne sur la plateforme par les prestataires. Ceux-ci analysent les réponses et produisent une synthèse quantitative par sujet.

Phase 4 : autant de conférences nationales que de sujets sont montées, et constituées de 100 citoyens tirés au sort (avec stratification démographique). Aidées par les parties prenantes touchées par les sujets en questions, et par des experts qu’elles peuvent solliciter, les conférences nationales cherchent à établir un consensus sur leur sujet d’attribution en intégrant les résultats du sondage de la phase 3 dans le processus de réflexion. Des recommandations sont émises et rédigées directement par les conférences nationales.

Dans l’optique de ce modèle, les phases participatives et délibératives sont judicieusement intercalées de manière à ce que le résultats des unes soient la matière première des autres. En comparaison avec le Grand débat national, la participation est ici moins intense et moins onéreuse, de manière à mettre l’accent sur la délibération avec l’organisation des comités thématiques qui renforcent considérablement la légitimité de l’ensemble du processus au regard de citoyens qui traversent une crise de confiance envers les pouvoirs publics.

On peut supposer qu’il soit difficile pour les pouvoirs publics de prendre des engagements fermes dans ce type de procédure, puisque ceux-ci n’ont de maîtrise que sur le choix des thèmes, relativement vastes. Les sujets et les recommandations peuvent ensuite fleurir de manière relativement inattendue, ce qui constitue un risque non négligeable pour un gouvernement qui dispose de son propre agenda.