Contexte partisan et politique

Suite aux élections municipales de 1989, le Parti des Travailleurs (PT) remporte la mairie de Porto Alegre pour la première fois. Toutefois, au Brésil, le système politique est organisé selon un régime présidentiel, ainsi le Conseil municipal de Porto Alegre est élu selon des modalités différentes et le PT n’y obtient pas la majorité (4 sièges sur 32). C’est notamment cette situation de cohabitation qui va pousser le maire à mettre en place une branche législative parallèle centrée sur la participation en vue de réduire l’influence du Conseil municipal.

Il faut rappeler que le Brésil sort tout juste de la dictature et que le PT est inspiré par l’idéologie marxiste qui critique le pouvoir dans son ensemble (pas seulement la démocratie représentative) et cherche à mettre en place une administration populaire. Pendant la campagne électorale, le PT se rapproche de diverses organisations urbaines dont certaines sont apolitiques afin de gagner du soutien et dessiner les contours des budgets participatifs.

Le principe des budgets participatifs consiste à établir des assemblées locales dans les différents quartiers de Porto Alegre qui débattent et désignent des représentants amenés à siéger à un Conseil central. Celui-ci reprend les propositions d’investissements des quartiers et les classe selon différents critères (popularité, intérêt pour la justice sociale, etc.). Le Conseil peut ainsi flécher environ 10 % du budget de la Ville vers les projets plébiscités par les citoyens. L’exécutif les inclut dans le budget général qu’il fait ensuite voter par le Conseil municipal. Bien qu’il soit de l’opposition, le Conseil municipal ne peut faire obstacle à l’exécutif, car ce dernier dispose de la légitimité de l’assemblée participative.

Le lancement du projet est chaotique, notamment en raison de la faible marge de manœuvre budgétaire de la Ville qui empêche le maire de reprendre toutes les propositions citoyennes. Deux ans après son lancement, d’importantes réformes sont mises en œuvre afin de clarifier son fonctionnement et de le pérenniser. Cela passe notamment par la définition à l’avance d’un budget dédié aux propositions citoyennes (plutôt qu’en une sélection au cas par cas des différents projets).

Ce système a été consolidé par la présence du PT de 1989 à 2004 à la mairie de Porto Alegre, et est rentré dans les usages, tant et si bien qu’il est repris par les différents partis qui lui ont succédé. Le principal facteur clef de succès du dispositif de Porto Alegre a été la présence d’une base associative et partisane très dynamique pour relayer les informations et tenir des assemblées dans les différents quartiers de la Ville. Le système a peu à peu perdu son enveloppe idéologique marxiste et est devenu un complément à la démocratie représentative locale.

Environ 1 % des habitants de la ville participent activement aux budgets participatifs, et jusqu’à 7 % dans les quartiers populaires. Ce taux, qui peut sembler faible, est en réalité plutôt bon comparé aux autres dispositifs participatifs. Les résultats en termes de développement de la ville sont très rapides, malgré un budget alloué relativement modéré (il a baissé de 10 % à l’origine jusqu’à 4 % en 2009). C’est ce qui a justifié l’engouement autour des budgets participatifs de Porto Alegre et en a fait une référence en la matière.

Diffusion

Le modèle des budgets participatifs de Porto Alegre se diffuse rapidement dans le pays, avec une efficacité plus ou moins marquée. Tout d’abord, en 1998, le PT remporte la région du Rio Grande do Sul et cherche à y implanter un processus participatif durable. Néanmoins, le changement d’échelle et les tensions politiques mettent en péril son exécution.

Le PT crée un cadre d’actions permettant de répliquer les budgets participatifs à d’autres villes dans le giron du parti. À São Paulo, par exemple, le PT est au pouvoir de 1988 à 1992 et développe un budget participatif semblable à celui de Porto Alegre. En revanche, lorsque le PT revient au pouvoir de 2000 à 2004, il adopte un dispositif moins partisan, davantage orienté vers l’inclusion des territoires. Plus de 170 villes brésiliennes se sont ainsi inspirées de ce modèle avec un degré de fidélité variable, avec, pour 40 % d’entre elles, une obédience politique différente du PT.

L’exemple de Porto Alegre est encensé par de nombreux partis de gauche en Amérique du Sud, et les candidats l’incluent souvent dans leur programme entre les années 1990 et 2000. Il s’agit bien souvent de pays qui sortent de la dictature et dont les institutions démocratiques sont encore fragiles. Certains dispositifs se pérennisent (Montevideo, Buenos Aires) tandis que d’autres sont des échecs complets (Caracas, Mexico).

Si la diffusion est dans un premier temps liée à des mouvements partisans, elle devient à partir des années 2000 le résultat de l’action de plusieurs organisations internationales et d’experts en participation qui mettent en avant l’efficacité des budgets participatifs. En revanche, le modèle ne parvient jamais à s’exporter au-dessus de l’échelon municipal, la distance avec les participants étant trop importante.

Sources

GARIBAY – Vingt-cinq ans après Porto Alegre, où en est (l’étude de) la démocratie participative en Amérique latine ? (2015)