Constatant que l’utilité du Sénat canadien est aujourd’hui sujette à de lourdes critiques, Arash Abizadeh, l’auteur de cet article, cherche à savoir si une chambre tirée au sort pourrait remplacer cette institution efficacement.

Le dilemme du bicaméralisme

On peut déjà se demander quel est l’intérêt d’avoir une seconde chambre au Parlement, car, après tout, de nombreux pays n’en ont qu’une (Suède, Portugal, Corée du Sud, Norvège, etc.).

Traditionnellement, la seconde chambre a un rôle de supervision législative, ce qui a pour objectif de prendre du recul sur les textes de loi avant leur adoption et d’éviter des erreurs de fond et de forme. Ses membres sont plus « sages », car ils sont souvent indépendants des électeurs et des partis (en France, les sénateurs sont élus par les élus locaux). Cette seconde chambre, qualifiée de « chambre haute », a aussi un rôle de contrepouvoir face à la chambre basse, notamment pour défendre certaines minorités régionales face à la représentation nationale (aux États-Unis, chaque État est représenté par deux sénateurs, quelle que soit sa taille).

Au Canada, les experts s’accordent à dire que le Sénat remplit bien les rôles de supervision législative et de défense des minorités régionales, cependant il souffre d’un manque de légitimité démocratique, car les sénateurs sont nommés par les gouvernements provinciaux au lieu d’être élus par les citoyens. Or, comme nous l’avons vu, c’est précisément parce qu’ils ne sont pas élus que les sénateurs remplissent bien leur rôle. Le bicaméralisme est donc face à un dilemme que l’on retrouve dans quasiment tous les pays qui l’utilisent.

Pour sortir de ce dilemme, l’auteur pose la question suivante : l’élection est-elle le seul moyen de conférer une légitimité démocratique à la seconde chambre ?

L’élection

L’élection, ou plus largement la démocratie représentative, est généralement justifiée au regard de cinq raisons, plus ou moins pertinentes :

1. Elle dissuade la violence politique (guerre civile), car les minorités politiques ont l’espoir d’arriver un jour au pouvoir par la répétition des élections.
2. Elle produit des décisions qui tiennent compte des préférences des citoyens, car ceux-ci peuvent sanctionner les élus en ne les réélisant pas s’ils ne défendent pas correctement leurs intérêts (cet effet est cependant limité par l’ignorance des électeurs et la compromission des élus par des intérêts privés).
3. Elle permet aux citoyens de prendre part à la décision en nommant des représentants
4. Elle met les citoyens sur un même pied d’égalité en leur donnant une et une seule voix. Cependant, tous les citoyens n’ont pas les mêmes chances de se faire élire et de participer directement à la décision publique.
5. Et elle traite les oppositions politiques de manière impartiale. En théorie seulement, car en pratique, des intérêts privés peuvent compromettre des élus et orienter le débat public via les médias.

Ainsi, bien que l’élection soit un mécanisme inégalitaire et partial, elle rend les représentants responsables devant les citoyens et sensibles à leurs intérêts.

Le tirage au sort

Là où l’élection échoue, le tirage au sort triomphe. Tous les citoyens ont les mêmes chances d’être tirés au sort, il s’agit donc d’un outil naturellement égalitaire. Il est aussi impartial, car les intérêts privés ne peuvent intervenir dans le processus de sélection des représentants. De plus, on peut dire que les représentants tirés au sort sont sensibles aux préférences des citoyens, car, statistiquement, ils se ressemblent.

Mais le tirage au sort échoue là où l’élection triomphe. Puisque les partis politiques n’ont pas les moyens de prendre le contrôle d’un parlement tiré au sort, ils peuvent envisager la guerre civile pour faire valoir leurs intérêts. De plus, les représentants tirés au sort ne sont pas responsables vis-à-vis des autres citoyens, car ils n’ont pas été choisis par eux.

Il semble donc exister une forme de complémentarité entre ces deux instruments démocratiques. Un parlement bicaméral composé d’une chambre élue et d’une chambre tirée au sort serait peut-être une solution au dilemme évoqué précédemment.

Le Sénat canadien tiré au sort

Dans le modèle imaginé par l’auteur, le Sénat conserverait ses prérogatives actuelles, à savoir initier des lois qui ne grèvent pas le budget, et disposer d’un droit de veto sur les propositions de loi de la chambre basse. Dès qu’il recevrait un texte à étudier, le Sénat engagerait un processus en trois étapes :

1. Formation des sénateurs en petits groupes et assemblée plénière ;
2. Consultations publiques auprès des parties prenantes ;
3. Et prise de décision.

Le veto est important au regard de la première fonction du Sénat : la supervision législative. Tous les textes de loi passeraient ainsi nécessairement par la validation de la chambre qui incarne le mieux la notion d’égalité politique, évitant qu’une potentielle élite de la chambre basse puisse adopter seule les lois qui satisfont ses intérêts. Les sénateurs tirés au sort n’ayant ni campagnes à préparer, ni partis à consulter, ni circonscription dans laquelle retourner pourraient consacrer tout leur temps au travail de supervision. Cependant, pour éviter un blocage de l’appareil législatif, ce veto pourrait être outrepassé par la chambre basse rassemblant une supermajorité sur le texte (deux tiers des voix, par exemple).

L’initiative des lois budgétaires resterait l’apanage de la chambre basse, car la dynamique des partis politiques et la discipline imposée aux élus garantissent une certaine cohérence dans les mesures adoptées.

Les 315 membres du Sénat seraient tirés au sort dans les provinces du Canada pour un mandat de quatre ans. Les citoyens auraient la possibilité de refuser leur mandat. Les représentants tirés au sort seraient totalement indépendants du gouvernement, de la chambre basse, des partis politiques et des intérêts privés, leur permettant d’exercer dans les meilleures conditions la deuxième fonction du Sénat, à savoir la défense des minorités locales.

L’aspect volontaire du tirage au sort pose quelques problèmes en matière de représentativité, puisque certains groupes seraient plus enclins à accepter leur mandat que d’autres. Il serait donc nécessaire de procéder à un échantillonnage stratifié sur différents critères démographiques (âge, genre, langue, etc.). Ces critères pouvant être modifiés au cours du temps par le Sénat lui-même pour ne retenir que les plus pertinents.

Un tel Sénat obtiendrait la légitimité démocratique qui fait défaut au Sénat actuel, car ses membres seraient le reflet de la population des différentes provinces. L’expérience de l’assemblée citoyenne de Colombie-Britannique a montré que les Canadiens accordaient une certaine légitimité aux citoyens tirés au sort quand ils étaient bien informés sur le processus de sélection.

Les sénateurs tirés au sort agiraient-ils avec la même sagesse que celle que l’on prête aux sénateurs actuels ? L’ignorance des électeurs évoquée précédemment ne s’appliquerait pas ici, car les citoyens tirés au sort auraient le temps et la motivation nécessaires pour s’informer convenablement sur les sujets à l’ordre du jour. Ils ne feraient pas qu’exprimer une opinion, ils mèneraient un travail de recherche approfondi pour former leur jugement, comme cela s’observe dans les assemblées citoyennes actuelles. De plus, comme Hélène Landemore l’a montré, le tirage au sort favorise la diversité cognitive d’un groupe et donc son intelligence collective.

Un tel Sénat ferait cependant face à plusieurs difficultés : la possibilité pour certains groupes sociaux privilégiés de prendre le dessus lors des délibérations, les biais de groupe qui poussent certains individus à se joindre à la majorité pour ne pas se sentir exclus, ou encore la vulnérabilité des membres juniors face aux influences extérieures. Pour les surmonter, il convient de s’appuyer sur les retours d’expérience des assemblées citoyennes, par exemple en ayant recours à des facilitateurs pour superviser les délibérations et faire tourner la parole, ou encore en garantissant que les experts venant s’exprimer devant l’assemblée aient des opinions différentes. L’auteur propose également l’instauration d’un pare-feu limitant les contacts entre les sénateurs tirés au sort et les membres de la chambre basse, le gouvernement et les lobbyistes.

Conclusion

L’auteur a montré qu’un Sénat tiré au sort exercerait correctement ses deux fonctions principales (supervision législative et défense des minorités régionales) tout en étant démocratiquement légitime aux yeux des citoyens, résolvant le dilemme dans lequel se trouve la plupart des Sénats actuels.

Bien entendu, il ne s’agit que de travaux liminaires, davantage d’expériences concrètes nécessitent d’être menées afin d’affiner ce modèle.

Pour une mise en perspective, on peut lire Guerrero qui critique ce genre de modèle hybride, préférant un système uniquement basé sur le tirage au sort (la lotocratie). D’autres modèles hybrides ont aussi été pensés par Zakaras, Wright et Gastil, Kovner et Sutherland, ou encore McCormick.

Source

ABIZADEH – Representation, Bicameralism, Political Equality, and Sortition: Reconstituting the Second Chamber as a Randomly Selected Assembly (2020)