Les moyens de pression du secteur financier sur la démocratie

Il n’existe pas de barrière étanche entre le monde politique et le monde financier, celui-ci dispose de deux moyens afin de peser sur la décision publique :

L’engagement actif consiste à nouer des liens financiers avec les détenteurs du pouvoir pour orienter leur décision. Cela passe notamment par le lobbying et le financement des campagnes électorales : le secteur financier est le premier contributeur lors des élections américaines, aussi bien pour les républicains que pour les démocrates. Un élu sera nécessairement réticent à adopter une réglementation défavorable aux entreprises qui l’ont aidé à se faire élire.

L’engagement passif est un mode d’influence indirect. Du fait de son poids conséquent dans l’économie, le secteur financier exerce une pression naturelle sur les élus. Dans le processus législatif, les responsables politiques anticipent la réaction des grandes entreprises, car ils savent que leurs décisions (délocalisation, investissement, etc.) peuvent avoir de lourdes conséquences sur l’électorat (le chômage, notamment).

Les réformes du système financier peuvent-elles aboutir ?

Aux banques d’investissement à but non lucratif déjà évoquées, l’auteur ajoute plusieurs idées pour réformer le système financier. Il cherchera ensuite à comprendre si elles peuvent être mises en œuvre malgré les moyens de pression du marché.

Les fonds souverains sont des entités qui gèrent les excédents budgétaires de l’État. Le fonds souverain norvégien est le plus grand du monde, il provient des surplus de l’industrie pétrolière réalisés depuis les années 1990. Si le but premier des fonds souverains est de générer du profit, l’État donne parfois des lignes directrices (par exemple, le fonds souverain norvégien s’est retiré du secteur de l’armement, du nucléaire, du tabac, etc.). C’est la définition de ces lignes directrices qui pourraient faire l’objet d’une procédure plus démocratique.

Les fonds souverains sont des institutions parallèles aux marchés financiers, ils ne menacent pas directement le secteur et l’on peut imaginer que la résistance serait faible face à ce genre de réforme. En outre, plus les fonds souverains gagnent en importance, plus l’engagement passif des acteurs financiers diminue, car leur poids relatif dans l’économie s’amoindrit.

Les fonds d’entreprise émanent d’une proposition du parti travailliste britannique : imposer à chaque entreprise de plus de 250 salariés de réserver 10 % de ses actions à un fonds spécial détenu par les salariés. Ceux-ci percevraient des dividendes comme les autres actionnaires et participeraient aux assemblées générales, toutefois, ils ne pourraient pas vendre leurs actions, celles-ci resteraient indéfiniment attachées au fonds d’entreprise. Les dividendes seraient plafonnés à 500 € par an et par salarié, les excédents étant versés au Trésor public.

Ce genre de réforme susciterait des réactions immédiates de la part du secteur financier, notamment si elle devait s’étendre à tous les secteurs. Il serait donc judicieux de planifier cette réforme de manière progressive, par exemple en commençant par 1 % au lieu de 10 %. En outre, les fonds d’entreprise, si les salariés participent effectivement aux prises de décision, sont de nature à diminuer l’engagement actif du secteur financier (à supposer que les salariés dénoncent les méthodes de lobbying, par exemple).

La nationalisation des banques « too big too fail » empêcherait ces acteurs financiers d’agir de manière irresponsable, convaincus d’être renfloués en cas de faillite. Contrairement aux banques d’investissement à but non lucratif qui s’implanteraient en parallèle du secteur financier, la nationalisation des grosses banques aurait des impacts directs sur le secteur. Il serait plus facile d’adopter de nouvelles normes (notamment pour éliminer le shadow banking) et de déceler les situations de crise avant qu’elles ne se produisent. Ces banques prendraient moins de risques inconsidérés et prêteraient davantage aux secteurs de l’économie réelle qui en ont besoin, ainsi qu’aux collectivités publiques.

Nationaliser les banques diminuerait fortement l’influence du secteur financier privé sur le monde politique, il faudrait donc s’attendre à des réactions négatives de la part des investisseurs : une fuite ou un gel des capitaux. C’est ce que les élus craignent chaque fois qu’ils légifèrent autour de la finance. La nationalisation des banques doit donc s’accompagner de moyens permettant de contrebalancer la fuite des capitaux. À cet effet, le fonds souverain, s’il est suffisamment doté, pourrait servir d’une part à réinvestir dans les secteurs « en fuite » et, d’autre part, à exercer son influence sur les entreprises du pays pour limiter leur engagement actif contre la nationalisation des banques.

En synthèse, le plan idéal consisterait, dans un premier temps, à mettre en place progressivement les réformes parallèles au secteur financier (banques d’investissement à but non lucratif, fonds souverain et fonds d’entreprise) et, dans un second temps, à nationaliser les banques lorsque les moyens de pression du secteur financier auraient été suffisamment réduits.

Changer de démocratie avant de changer de finance

Le plan décrit précédemment est cependant naïf : il est peu probable que les marchés financiers laissent passer les premières réformes sans réagir. Par exemple, le projet des fonds d’entreprise britannique a reçu de très vives critiques de la part du secteur financier et des menaces de désinvestissement massif avant même d’avoir fait l’objet d’un débat officiel. [Block n’est pas d’accord avec cet argument. Selon lui, d’une part les réformes ont une chance d’être adoptées, car les acteurs des marchés financiers seront divisés entre ceux qui en profiteront et ceux qui les subiront et, d’autre part, les nouvelles structures de financement deviendront vite indispensables et ne pourront pas être abrogées par les législatures suivantes.]

Nos démocraties représentatives ne sont tout simplement pas adaptées à ce genre de réformes ambitieuses, et ce, pour plusieurs raisons.

Tout d’abord, il existe une forte asymétrie d’information entre les élus et les électeurs : les questions financières, en raison de leur complexité, sont mal maîtrisées par la population. Si un élu cède aux demandes du secteur financier et adopte une réglementation complaisante, il y a peu de risque que ses électeurs le lui reprochent, même si cette réglementation met en danger l’économie de son pays.

Ensuite, même si les citoyens étaient au courant des enjeux, les décisions les plus importantes sont souvent prises en dehors du circuit officiel (le parlement), lors de discussions informelles et secrètes qui empêchent d’imputer la responsabilité d’une décision à un élu en particulier.

Et quand bien même les décisions seraient prises par des élus identifiables, ceux-ci n’ont aucune obligation de respecter la volonté des électeurs. Des études aux États-Unis ont montré que les préférences des électeurs n’avaient quasiment aucun impact sur les politiques menées par le gouvernement. Un élu peut toujours se justifier d’avoir brisé ses promesses de campagne, par exemple en évoquant un contexte politique nouveau, il peut aussi faire oublier une décision impopulaire de début de mandat par une mesure généreuse en fin de mandat.

Conclusion

Pour protéger leurs intérêts, les acteurs du système financier s’opposeront toujours aux réformes d’une finance plus « démocratique ». Et puisque ces réformes ne peuvent être adoptées que par des représentants élus qui sont sous l’influence de ces acteurs, elles sont nécessairement vouées à l’échec.

Cela doit donc nous amener à réfléchir à des régimes démocratiques alternatifs dans lesquels les pressions du monde financier sur le monde politique seraient moins importantes. Sans en faire le détail, l’auteur donne des pistes de réflexion autour de la démocratie délibérative et de la démocratie directe qui seraient deux moyens de contourner les défauts du système actuel. En effet, si les acteurs du monde politique ne sont plus élus, mais tirés au sort et renouvelés fréquemment, il sera plus difficile pour le secteur financier d’orienter leur décision.

Sources

McCARTHY – Three modes of democratic participation in finance (2019)

BLOCK – Democratizing finance, Concluding observations (2019)